对环评公众参与问卷环节的几点思考

对环评公众参与问卷环节的几点思考

　　公众普遍关注的“被调查”“被同意”等问题近些年屡屡曝光,建设项目环境影响评价公众参与流于形式,公众意见调查质量不高,未能充分保证公众的合法权益。

　　美国最高法院大法官路易斯·布兰代斯曾说:“阳光是最好的反腐剂。”当前,各国通过法定方式将公众参与纳入环境影响评价程序,对环境影响评价文件的撰写、审查进行监督,以保证环境影响评价工作在一个透明公平的框架中进行。公众在环境决策层的有效参与和环境信息的公开公正,已经成为各国政府正在攻克的难点。但在提到的众多难点中,还不曾有哪个国家或地区把公众填写调查问卷作为一个难点。

　　《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称《暂行办法》)的颁布实施,对推动我国环境影响评价工作发挥了很大作用。《暂行办法》让更多公众认识了建设项目的环境影响评价工作,唤醒了我国公众的环境保护意识,也促进了环境影响评价工作的完善和各项环保工程措施的改进。

　　但是,公众普遍关注的“被调查”“被同意”等问题近些年屡屡曝光,环境保护部2015年发布的《关于建设项目环境影响评价公众参与专项整治工作的通报》中也提到,公众意见调查存在众多被调查者无法取得联系或表示未填过调查表、部分被调查者意见由起初支持变更为反对等问题。建设项目环境影响评价公众参与流于形式,公众意见调查质量不高,未能充分保证公众的合法权益。

　　问卷环节存在哪些问题?
　　因为前期调查问卷不是主动提交,调查内容设置较为繁琐,难免对后期调查问卷的统计造成干扰。
　　目前,在环境影响评价公众参与调查问卷方面主要存在以下问题:
　　第一,调查问卷提交方式略有缺陷。《暂行办法》第十五条提到,建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门,应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素,合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织。这里提到的合理选择,与公众的主动性有所差异。
　　《暂行办法》颁布实施是在2006年,受当时经济发展水平的制约,公众的环境保护意识不强,公众参与环保的意愿不强。考虑到公众主动提交意见的可能性几乎没有,《暂行办法》中用了“征求意见”的表达。既然不是公众主动提交意见,那就需要经过调查方能合理选择公众。但这与公众参与本意有所不同,也与现阶段公众日益增强的环境保护意识相矛盾。
　　第二,调查问卷内容设置繁复且欠缺合理性。《暂行办法》未提供调查问卷的标准式样。笔者通过查阅当前通用的环境影响报告书发现,调查问卷一般涵盖两部分内容,第一部分为公众的信息,第二部分为调查内容。
　　公众信息部分,一般会要求公众填写姓名、性别、民族、年龄、工作单位、联系电话、家庭住址、文化程度、职业等信息。但公众不一定愿意把这些信息告知建设单位。而且,这些信息与公众实际想提供的关于环境保护的意见建议没有太大关联。《暂行办法》这样设置是为了防止建设单位或评价机构有选择性地选择公众代表,影响到少数民族代表、老人、妇女、文化程度水平低的代表利益。但是,现在很多人不愿意被动接受调查问卷的填写,认为意见需要他们主动提供。因此,笔者认为,关于公众个人的信息可大幅简化。
　　调查内容部分,以京张高速铁路为例,其环境报告书中列举的调查内容包括以下几部分信息:您认为当地目前的环境状况怎样?您认为当地环境的主要问题是在哪方面?您认为项目会给当地哪方面环境带来不利影响?您认为项目建设会给当地带来哪些好处?您对项目建设期采取的环境保护措施是否满意?您对项目建设期采取的环境保护措施有什么建议与要求?您对项目运行期采取的环境保护措施有什么建议与要求?
　　调查表内的这7条内容,前5条设置为选择题,是受我国当时城镇化水平比较低的影响。不给出一些选择,公众可能无法知晓何为建设项目环境影响评价,对报告书的内容也一知半解。
　　但是,这样的设置在现在看来,显然已经不适合,这样的调查问卷可能会给调查者带来更大的困惑。根据《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》,2014年我国常住人口城镇化率已达到53.7%,并且城镇化水平持续提高,公众获取知识的能力也与日俱增。所以,调查表中的调查内容也可以进行适当修改,与时俱进。
　　第三,调查问卷统计方式有效性差。因为前期调查问卷不是主动提交,调查内容设置较为繁琐,难免对后期调查问卷的统计造成干扰。
　　新的《环境影响评价技术导则总纲》发布前,公众参与是作为一个章节安置在环评报告书中的。所以,建设单位多将环评公众参与的工作直接委托给环评单位做,环评单位本着做环评研究的态度对收到的调查问卷进行统计分析。
　　公众信息和环评内容都会被分别统计,所以在公众参与章节中,会出现若干种类表格。不仅对公众性别、年龄、职业文化程度等分别统计,还对环评内容提到的每一部分分别统计。遇到有选择题的,对每个问题答案也分别统计。
　　尽管工作量非常大,但实际效果却很有限。单就调查表中较常出现的一个问题“您对工程是否了解?”为例,如果统计结果显示“30%的人了解,30%的人听说过,30%的人不了解,10%的人根本没填这一项”,就无法有效判断公众对环境影响评价预测和环保措施的具体意见。

　　如何提高调查问卷的有效性?
　　公众提交的不是调查问卷,提交的是意见。写调查问卷是公众表达意见的最有效形式,所以调查问卷不是需要被剔除,而是需要在发现问题后被及时修正和完善。
　　调查问卷或者说调查这两个字本身,就注定了环评公众意见不以公众的主动提交为主,而是被动行为。要想解决调查问卷存在的问题,首先需要将相关制度中的表述做出修改,建议把调查时间修改为信息公开时间,公众调查问卷修改为公众意见表。
　　第一,公众主动提交意见表。公众参与的主体不应该是建设单位、环评机构或管理部门,而应该是公众。建设单位有义务做好信息公开工作和解释说明工作,但参与提意见的权力应该在公众自己手中。公众意见表应该成为公众提交意见的最主要方式。相比电话、录音等形式,它能更好地保存,也更真实有效。
　　公众意见表的填写不需要别人引导,环保主管部门可以规定表格的格式并对外公布,公众自主决定是否要对正在进行环境影响评价的建设项目发表意见。如果公众感兴趣并愿意发表意见,只需按照公众意见表设置的格式填写意见即可。因为意见是公众主动提交的,公众不会抱怨是被同意、被参与的;因为意见要公众主动提交,建设单位或环评机构不需要拿着小礼物央求公众填写调查表;因为意见是公众主动提交的,环保主管部门在审查报告书的同时也不需要核实公众提交意见的真实性。
　　第二,公众意见表的内容设置要简单。意见表的内容只需要基本信息,不需要设置问题。随着我国经济水平的不断提高及近几年各级环保部门的积极宣传,公众的环境意识已明显增强。尤其是在城镇化水平显著提高的地方,不乏堪比专家的公众,大多数公众已经不需要被告知何为环境保护。
　　所以,公众意见表不需要再设置有提示性质的选择题,公众只需提供具体意见即可。即使是在经济水平不太发达的中西部地区,经过举办公众座谈会、说明会等形式向公众解释清楚建设项目的环境影响和环保措施后,公众应该也能够通过填写意见表的形式发表意见。
　　第三,改进公众意见的统计方式。公众通过意见表的形式提交意见后,意见的统计也需要进一步改进。完善报告书需要的是实实在在的意见,不需要任何有干扰性的内容。故不设问、不怀疑,不统计不相干内容。只需一张表格,列出谁提的意见,意见是什么,对相关意见对应的解答这3项内容即可。

　　总而言之,公众提交的不是调查问卷,提交的是意见。写调查问卷是公众表达意见的最有效形式,所以调查问卷不是需要被剔除,而是需要在发现问题后被及时修正和完善。
　　我们还应该注意,并不是说公众在填写调查问卷后,就不能够再参加公众座谈会、论证会等。座谈会、论证会这种形式严格意义上说不应该叫公众意见征询形式,这只是信息公开的部分。公众不明白的内容通过这种形式交流解答,达到信息畅通。
　　信息公开后的公众参与环节,最需要保留的部分反而是意见表这一形式。公众不管是通过传真、邮寄还是电子邮件形式提供意见,在公众意见表上填写意见都是最有效的方式。
　　作者单位:环境保护部环境工程评估中心

-《中国环境网》-2017-5-24