水资源税:资源角度的价格杠杆

邢海洋

“给水定价是个具有挑战性的工作，因为水的价值因质量和用途而异，随着时间和空间的不同发生着变化。给水定价的过程中，最需考虑的因素包括取水的成本和供水过程中的变数，转化水的成本和用水的环境成本。水务政策的关键不仅在于用水价来调配资源，还在于以政策引导，使水资源的分配系统从排队取水向一个交易体制转变。”这是发表在《加拿大水资源学刊》上的一篇给水定价文章的结论。

把水当作一般商品，它的定价无非是供给与需求两方面博弈的结果。如果考虑到自来水设施的天然垄断性，自来水定价还不能由水务公司单方说了算，政府要限制供水企业的利润率。但是，如果把水放在土地、森林、草原、矿产、能源、海洋、气候、物种和旅游的位置，当作十大类资源之一，水的定价便要引入资源费或资源税的概念。水是公有资源，当它不能满足所有人同时的、不断增长的量和质的需求时，其使用权必然要用宏观调控配置或进入市场有价转让。

按专业的说法，水价分为水资源税、工程水价和环境水价三个组成部分。水资源配置较好的发达国家都实行这种机制。但北京目前每立方米3.70元的价格，似乎并不能反映这三方面的成本，自来水公司满腹委屈，因为其中1.70元的自来水水费只比2002年2月调整水价时的1.60元多出0.10元。而水利和生态专家则认为，1.10元的水资源费并不能反映水资源的稀缺性，水资源与空气一样，仍被认为是一种大自然的无偿赠予，人们在意识中并没有把水作为一种有限资源进行合理估价。一些专家甚至认为，水费只有数倍于现在的定价，达到每立方米10元乃至20元，才显示出水在北京这个缺水城市的应有价值。

不妨看看比我们富裕也比我们缺水的以色列的水费状况。以色列生活用水的价格约为每立方米1.2美元。因以色列生活用水量配额是每个家庭每年100～180立方米，平均每个家庭花费在生活用水上的费用约120～200美元，大约占每个家庭年度费用的1%。一个家庭若用水超过其用水配额，超额部分水的收费为每立方米5美元。如果以此做比较，北京人的水还是贵的，因为北京的家庭若用水100立方米，年水费绝对超出家庭可支配收入的1%。

欧洲不缺水，却是世界上绝对水价最高的地区，荷兰处于莱茵河下游，每立方米水价1.72欧元，德国每立方米1.75欧元，法国每立方米的水价从2欧元到4欧元不等。按绝对值，欧洲水价高出北京几倍到十余倍。两个因素决定了当地水价如此之高，一是生活水平决定了当地人对饮水的要求更高，二是对资源损失的理解，欧洲人把水资源费理解为对整个环境和社会的补偿。而我国的水资源费主要应用在和水相关的部门，如水利部门的科研费用，北京水资源费有相当大一块儿拨到了南水北调工程基金，仍是未来取水费用的延伸。

资源保护的最高境界是尽可能维持原生态，不人为地破坏才算真正的保护。水资源税，按水利部水资源司司长的说法，包括对水资源耗费的补偿;对水生态（如取水或调水引起的水生态变化）影响的补偿。但南水北调是全面改变我国水生态的工程，其对未来我国生态环境的影响不可限量，把水资源税花在改造水系上，不能不说我们对资源的认识，仍处于予取予求阶段。南水北调，旨在解决供给。实际上，建国以来几乎所有解决城市缺水的思路都从扩大供给，尤其是从大自然中直接获取干净的水源以补给不足入手。

当水价大大超过工程水价成本时，我们实际上是为稀缺的水资源上税。客观上，上税是为了保护生态;主观上则是使消费者意识到水的价值，达到节约用水的目的。水价弹性是西方用来描述水价与用水量关系的主要指标。研究者在美国的调查发现，对于户外浇花种草洗车乃至游泳池用水，水价上涨能起到显著的抑制作用。但对室内用水，价格杠杆的作用就大打折扣了。室内用水多是不得不用的水，无可替代，节约下来便严重影响了生活质量。

按照资源再生或恢复的难易程度，许多国家设计了梯级水价，以保护最难再生的水资源。以色列的水费，来自地表河流和浅井的比深井水便宜，因为深层地下水几乎是不可再生的。对水资源的理解，建国后一直存在偏差，以“取之不尽，用之不竭”概念经营水资源，只能导致从拦河蓄坝到筑渠引水，从浅井到深井的采水模式。以至于水资源极度恶化，北京陷入每年缺水4亿立方米，地下水严重超采的窘境。上世纪70年代，上游水库纷纷截断地表径流，地下水资源开采量逐年剧增，成为北京市主要水源之一。据计算，1961～1995年的35年间，全市平原区地下水累积亏损量已达到40亿立方米，平均每年亏损1.13亿立方米。水位不断下降的结果，是一些水井枯竭报废，井越打越深，泵越换越大，形成恶性循环，经济上开采已经不合算。政府没有按照水源征收水资源费，但到了最后，水源以成本的形式阻断了供给。也就是从上世纪70年代起，北京丧失了抵御干旱的能力。
要改变现在的供水管理，北京面临的又是世界上少有的麻烦:北京市政供水占73%，还有27%是各单位的自采，也就是通常的打井采水。因为没有可替代的供水系统，这一部分的自供水甚至连价格杠杆都无法调节。

水资源显然不是能够无限供给的，可持续发展的思路当是建立污水回收系统，循环利用。北京市目前的污水处理率只有60%，每立方米0.9元的污水处理费只是自来水水费的一半，而仅凭着直觉我们就能判断，使污水重新进入城市水源循环的费用一定比采集清洁水的费用高得多。我们现在的污水处理不过是将水稍事处理，排到河流中，通过河流稀释再进入下游城市的水循环。在德国，每立方米自来水1.75欧元，排污费还要高出50%。高排污费才能达到废水重入“体内循环”的目的。自然，排污费的收取还在起步阶段，未来总会涨到“合理”的水平。