美国的城市规划体系——规划运作体系

美国的城市规划体系——规划运作体系
孙施文
城市规划

一、发展规划
在政府的各个层次上都有各种发展规划。联邦政府的规划以各种方式影响了人们的日常社会。在土地使用规划方面，联邦政府只能决定联邦政府所有的土地的使用，而没有权力来管理其它用地。州政府也通常运用州宪法或其它特别的法规而将除了州所有的土地之外的土地使用管理权下放给地方政府进行管理。城市和县的地方法规在招待所在州的法规和地方宪章的同时也就确定了规划的范围。根据联邦政府各项计划的要求，如果地方政府想要获得联邦政府的项目资助，就必须先编制综合规划，并表明该项资助有利于实现规划目标。 州的立法通常都要求地方编制综合规划(comprehensive)，并确立了该类规划的作用范围。如加利福尼亚州的《保护、规划和区划法》(Laws Relating to Conservation, Planning and Zoning)就指出：“每一个规划委员会和规划部门都应编制并审批综合的和长期的规划，这些规划应当是有关于城市、县、地区或区域的以及尽管是位于边界之外的但委员会认为与规划有着密切关系的物质发展(physical development)”。规划机构在编制规划过程中所收集的资料、研究成果及提出的规划建议必须提交由公众参加的定期研究会议进行讨论和确定，在提交给规划委员会和立法机构决策之前还必须召开正式的公共听证会。
在美国，涉及到州、地区和地方事务的规划都由州和城市、县进行颁布和实施，联邦政府通常是被排除在地方事务之外的。因此，城市和区域的规划和实施由地方政府作出决定而无需州和国家机构进行复审。各个州的规划审批过程是不同的，尽管有些城市为了更好地实施规划，会由立法机构对综合规划进行审批并由市长签署对规划的批准，但在大多数的州，综合规划是不必经立法机构审批的，而是由规划委员会来承担这一职能。在州的授权法中一般都规定了规划委员会审批综合规划的过程和程序，如在审批之前必须进行公共听证会，审批时规划委员会的投票数等。在各个州的授权法中对批准后的综合规划的效用也有明确规定。根据这些法规，有关于社区发展、再开发、社会公共设施的改进及其预算等决定都应当与综合规划的原则和内容相符合，而且必须明确阐述这些决定所可能的结果与规划目标实现之间的关系。许多州的土地使用法不仅要求编制综合规划而且还要求定期对综合规划进行审查和修订，如果地方政府不执行这样的要求，区划决定会遭到州政府向州法院的检控。而且这也会得到了法庭的支持，并将综合规划作为相关司法实践的依据，由此而确立了城市综合规划的法律地位。
综合规划在对社区未来发展进行全面安排的具体项目和计划，这些项目与计划的目的在于综合规划作为一个整体是无法在短时期内完全实现的，因此需要从时间和环境上提供保障。能够将综合规划与具体的发展计划结合在一起的是各种类型的具体规划。这些具体规划通常都将区划法规、基础设施投资计划、详细的开发规范和其它的法规规章因素结合成为一个整体，以适合特定地区的具体要求。这类具体规划有多种类型，各个城市对此都没有具体的规定，而是在实践过程中根据所要解决的实际问题而予以选取，主要类型包括基础设施规划(capital facilities planning)、城市设计、城市更新规划和社区发展规划、交通规划、经济发展规划、增长管理规划(growth management planning)、环境和能源规划等。
区划法规是美国城市中进行开发控制的重要依据，因此，对于规划实施而言，区划法与城市规划之间的关系就成为一个重要的问题。只有将城市规划的内容全面而具体地转译为区划法的内容，城市规划才有可能得到实施。在这方面，绝大数的州都在法律条文中明确要求区划法规的制定必须以综合规划为基础。地方政府是依据州的授权法而制定区划条例，在这样的授权中也提供了达到这一要求的具体方法。在一些州的授权法中，一般都要求规划机构作为负责区划法规编制的机构。在有些州设有独立的区划委员会，它们也必须与已有的规划委员会之间进行紧密的协作；有些州不设规划委员会，但综合规划的基本原则也必须运用到区划法规的阐述之中。区划法规需经地方立法机构的审查批准，并作为地方法规而对土地使用的管理起作用。
二、开发控制
在美国各地，现在大量而广泛的详细规定决定着开发控制的过程。就总体而言，联邦政府在开发控制方面的作用是间接的，主要的控制机制是由地方政府执行的。但开发控制的范围自70年代以来变得越来越广泛，而且也越来越复杂，审批的权限也开始相对集中。如新泽西州的《州建设管理程序导则》(Directory of State Programs for Regulating Construction)就详细列出了至少38项必须经州审批的内容。对于一些特定的项目还需要由联邦政府进行审批，如有可能影响到湿地(wetland)等环境敏感地区的项目等。这些控制往往强调的是具体的环境方面的内容，并对规划系统的开发控制也带来了重要的影响。
在发展控制方面，区划是地方政府影响土地开发的最主要手段。地方政策制定和执行区划规则的权力主要源自于政府的行政权力。区划法规确定了地方政府辖区内所有地块的土地使用、建筑类型及开发强度。在区划法规批准后，所有的建设都必须按照其所规定的内容而实施，对于与区划法规相符的开发案的审批无需举行公共听证会(除非区划条例中有特别规定)。在实施过程中，由于种种原因而需要对区划法规进行调整，那么就需按照法定程序进行。这些程序按照所需调整的内容而有所不同，而且往往都非常复杂，有的甚至与区划法规制定的程序完全一致。这些程序在州的授权法和区划法规中都有详细的规定。在区划法规实施的过程中，由于土所有者对区划法规修改的内容、对规划委员会、区划委员会或立法机构的决定不满，或者社区居民对区划调整的意见，可以将这些案件呈交法庭进行审理。
土地细分(subdivision)是一种对土地地块划分的法律过程，主要是将大的地块划分成尺寸较小的建设地块，以满足地块产权转让的需要。在美国，这个过程通常得到了非常细致的控制。在建设地块可以出售之前，或者土地的所有者在对地面设施进行改进之前，必须先获得市政当局对地产权的土地范围批准。根据相应的法规，在地产权的地图上至少要表示出街道、地块的边界和公共设施的通行权(easements for utilities)。此外还会规定在建设地块出售或建设许可得到批准之前必须进行怎样的改进。这样，社区就可以要求地产的所有者在地块内建设街道，并在符合宽度、安全和建设质量标准的基础上，以适当的方式与城市的街道系统相联系。同样，也可以要求地产的开发者提供给水、排水及下水道等设施以符合社区的标准。土地细分的要求通常还会规定地产开发者必须向社区贡献出一定量的土地(或者为替代这种贡献而需支付的款项)以作为社区建设学校、娱乐设施或社区设施所需。土地细分控制也考虑其它基础设施的可供应范围，比如给水和排水、消防设施的可获得性以及诸如公园、学校、路灯等的服务设施的供应范围等。
场址规划审查(site plan review)通常用来保证区划条例中的各项标准在重要的开发项目中得到贯彻。需要进行场址规划审查的项目在各个城市是不同的，一般由地方政府决定，在新泽西州中部的西温索尔(West Windsor)市，除了联立式独户住宅及其附属设施的建设以外的所有开发都需经过场址规划审查。而位于同一个州、执行同一部州授权法的泽西市(Jersey)则只审查较少的项目，在该市中，只审查10户以上的住宅建筑或基地面积在10000平方英尺以上(通常限于密集的建成区)或者扩建面积在原有建筑面积50％以上的建设项目。在有的城市，场址规划审查是作为获得建设许可过程中的一个组成部分，因此其主要内容也就更多涉及到建设工程标准的审批。
另外还有两类相关的控制可归纳为美学方面的控制，一类是地标控制(landmarkcontrols)，即通过保存历史建筑本身和保证在历史地区的新开发在规模和设计上与这些地区的特征相和谐的两种方式，并通过管理这些指定建筑物作为财产的转让和转换过程，而达到对建筑遗产的保护。另一类是在一些城市中除了有标准的建设法典之外，还要经过独立的设计审查(design review)过程。