从多哈谈判看全球气候政治的博弈

专家：邹骥　国家发改委国家应对气候变化战略研究和国际合作中心副主任，中国人民大学能源和气候经济学项目主任。

　　全球气候谈判始于1990年，当时有一个政府间的气候特别委员会，全世界有几千名政府任命的专家，他们发表了第一次评估报告。这个报告表明气候变化是一个真实的事实，而且主要是人为因素引起的，必须对它采取行动。从此，这个问题就从科学发现和评估，上升到一个政治和经济的问题了。联大对此专门通过了一项决议，要求全世界各个主权国家参与一个多边国际公约的谈判。

　　从1990年到1992年经过2年多的时间谈判，形成了这个领域基本国际法，就是《联合国气候变化框架公约》，同时签署的还包括生物多样性协议，关于森林问题的政治声明等。公约协议在1994年正式生效。第二年就召开了第一次缔约方大会。从那之后，每年召开一次。

　　控制二氧化碳排放量刻不容缓

　　气候变化问题实际上是以环境问题表现出来的。这个事情要追溯到产业革命和能源革命。自瓦特发明蒸汽机开始，从1740年开始，人类才真正开始大规模的商业化使用矿物燃料。主要是以石油、煤炭和天然气为主。尽管现在有很多新能源，核能已经用了几十年，还有太阳能、潮汐能、风能、地热能等，但以矿物燃料为主的局面仍然没有改变。这些矿物燃料燃烧过程中，产生大量的二氧化碳，这些二氧化碳排放到大气中去，形成了温室效应。经过270年的累积，大气中的二氧化碳浓度大概从270多个PPM V，上升到现在的340多个，而且还在上升。这就好比在地球表面披了一层大棚的膜，将太阳辐射的热吸收进来后散不出去。这些热量聚集，导致地球的温度上升。

　　过去一百多年时间，地球表面平均升高了0 .7℃。地球表面温度升高后就带来了一系列的负面影响，首先是水资源的分布开始紊乱。水的空间分布的变化，对人类的影响太大了。比如南北极冰雪的融合导致海平面上升，可能斐济、马尔代夫这些小岛将来就被淹没了。

　　与此相关的是农业和食品安全也受其影响，还包括海岸带、生态系统、公共健康等，也接踵而来。比如出现“热浪”现象，比如跟温度有关的病毒的繁殖，包括古生物、古病毒的释放，在北极以及有冰川的地方，可能几万年、几十万年那个地方可能不是冰川，可能是森林，可能有生命，逐渐变为冰川之后，会被冻住很多的古生物、古病毒，这种病毒如果冰川融化会释放出来，会传播到有人的地方等。另外从经济的角度来说，像基础设施，电网、公路、包括铁路等都是受到温度的影响，受到极端天气事件的影响。

　　总而言之，气候变化带来的负面影响，存在着巨大的风险，所以要有应对措施。这个应对措施分两类，一个是减缓气候变化，一个是适应气候变化。减缓就是少排放，让大气中温室气体的浓度达到安定、稳定的浓度，然后慢慢降下去一些。直接落实下来，就是在现有经济结构、技术结构下，要少使用矿物燃料、少排放，甚至于要将大气中的二氧化碳吸收回来、抓回来，现在也在讨论所谓碳捕获技术等。

　　与此同时，现在世界经济还在增长，尤其是一群发展中国家开始崛起，全球化，工业化在全球范围内进一步展开，还要使用更多的矿物燃料，像大气中排放更多的二氧化碳。这个时候，就需要各国一起坐下来，共同应对这个问题。

　　“东西南北”的各自算盘

　　国际气候谈判进程本质上是国际政治经济体制的一种延伸，涉及到一系列的责任、权益划分。参加政治博弈的博弈方，简单来说是“东西南北”。“东西”是以大西洋两岸，美国和欧盟之间的矛盾为核心、为代表。“南北”就是发达国家和发展中国家之间的矛盾。在发达国家里大概现在有3个小的集团。

　　首先是以美国、日本、德国和澳大利亚、加拿大为代表的伞形集团，基本上不主张严格控制他们的温室气体排放量。不想兑现《京都议定书》第二阶段的减排目标。去年的德班峰会，加拿大、日本和俄罗斯都宣布退出。这些国家大多数还没有达到稳定的排放峰值，像日本、澳大利亚人均G D P都到了三四万美元了，二氧化碳排放还没有达到稳定的峰值。美国是否达到，判断要谨慎一些。从上个世纪至今，美国的二氧化碳排放就经历了三次比较显著的波动。在1929年那次大经济衰退前出现过一次能源消费和排放的波动，那是一个小峰值。然后到70年代初，石油危机，“滞胀时期”，它又经历了一次小幅的波动，表面上看出现峰值开始下降，后面又有一个强有力的上升。这次到2008年又开始下降，去年又上升，又开始波动。美国作为世界上最大的经济体、第二排放大国，发达国家中人均排放第一大国，其未来排放走势影响举足轻重。

　　伞型集团国家的能源价格在全世界范围相对便宜，特别是与欧洲相比，虽然这两年也在涨，但是赶不上欧洲的水平。这些国家之所以形成集团，是有这个背景和共同的经济取向的。

　　第二就是欧盟，特别是老西欧国家，在七八十年代无论是人均还是总量，都已经达到了排放的峰值，一直比较稳定，这么多年没有波动，没有上涨。现在它们的经济地位在衰退，经济也一直不景气，这次又遇到欧债危机。而且欧盟的能源税长期都是很高的，导致其产品成本就比较高。欧盟和美国一直围绕这个问题有战略纠纷。一个能源价格高，一个能源价格低，一个控制排放，一个很少控制。导致两方的企业生产的比较优势受影响，这也是为什么欧盟始终盯着美国，要将它绑在战车上，要美国限排，要美国把能源价格提上去。

　　在这个问题上，大西洋两岸的矛盾是很尖锐的，在很长的时期内是气候进程中的主要矛盾。当然美国不会听欧盟的。《京都议定书》现在美国国会都是顶着，没有批准，实际上都是出于他们自身的利益需要。

　　但美国也要找垫背的。它找到中国、印度这样的发展中国家，认为中印现在作为排放大户，没有定量排放的约束，它就不参加。同时，欧美也要求中印等发展中国家，在2020年，《京都议定书》协议期满后，要承担具有法律约束力的定量减排任务。同时，尽量减小其在资金和技术转让上的责任。

　　第三个就是“环境正义集团”，包括韩国、墨西哥、瑞士等国。不排除它们善意追求环境目标改善的决心，但参加谈判进程，主要是为了凸显自身的国际地位，利用这个舞台展示自己。

　　发展中国家一方的成分也比较复杂。总体上它们有共同的目标、共同的发展阶段，现在还都是以发展为主。发展中国家在谈判的过程中，主要是指77国集团加中国。这里面又可以细分为四个组成部分。

　　一是最不发达国家集团，主要是以非洲为主，人均收入很低，都在几百美元左右。它们压根没有开始排放，还是以农业，以放牧和种植为主。同时，应对气候变化的能力很低，基本是靠天吃饭，气候变化的影响对它们压力很大。

　　二是“小岛国联盟”。它们基本上由小岛屿和低海拔沿海国家组成，有43个成员国和观察员。包括亚洲的新加坡、马尔代夫等国。气候变化，海平面上升对它们是生存问题、面临的是灭顶之灾。它们的诉求是要求欧盟、美日以及新兴经济体这些排放大户要明确排放目标，形成一个具有法律约束力的协议，并为谈判进程设置一个较为激进的时间表。

　　三是石油输出组织，像卡特尔及阿联酋、委内瑞拉、尼日利亚等产油国，它们的利益一致。它们的经济增长的50%，财政收入的70%来自石油出口。如果全球都控制温室气体排放，石油需求就会降下来，对它们影响也很大。

　　最后就是新兴经济体。它们在谈判中并没有形成严格的新兴经济体集团，但是有几个国家的利益重合度比较高。一个是巴西、南非、中国、印度，这“金砖四国”是最核心、规模最大的新兴经济体。另外，其他的一些发展中国家，包括埃及、菲律宾、泰国、马来西亚、巴基斯坦等，立场也都较为接近。金融危机后，这些国家虽然增长速度下来了，但与发达国家比，经济还在快速增长，正处在工业化中期，处在高碳密度爬坡的发展阶段。它们大多要求保留《京都议定书》，要求欧盟兑现第二承诺期，并要求坚持“共同但有区别的责任”原则，要求发达国家有足够的减排并制定出明确的减排目标，并兑现其对发展中国家作出的资金支持和技术转让承诺。

　　多哈峰会的“成”与“败”

　　下面我介绍一下刚结束的多哈谈判。这次会议历时两个多星期，经过多轮艰辛谈判，取得了一些成果。主要是三个方面。一是就2013年起执行《京都议定书》第二承诺期，以8年为期限达成了一致，它使得发达国家和发展中国家有区别地来承担责任这样一种体制得以存续；二是在资金问题上，决议重申发达国家须为发展中国家应对气候变化提供资金支持，并在2020年前实现“绿色气候基金”每年入款1000亿美元的目标。一些发达国家除了有条件地承诺向“绿色气候基金”注资，德国、英国、瑞典、丹麦等6个欧洲国家已经为此编列预算；三是大会还通过了《联合国气候变化框架公约》长期合作工作组成果、德班平台以及损失损害补偿机制等方面的多项决议。

　　特别是有关德班平台特设工作组的谈判，我认为是开了一个好头。这是从去年德班会议开启的一个新的谈判进程。去年开完德班大会之后，对于这个进程的解读是截然不同的。发达国家认为以往《公约》的原则共同但有区别的责任，可以烟消云散了，可以在新的对等的基础上去谈，重新来定义国际气候体制的基础，重新定义义务和责任。在这次会议上，最后在广大发展中国家的强烈诉求下，“在《公约》原则的指导下”，这句话写进了德班平台进程。别看仅是一句话，却至关重要。

　　但这次的会议又是让人失望的。一是发达国家在减排目标、减排责任的认同方面水平太低。根据它们历史的排放量、累积的排放量，它们对气候变暖应负担的责任，以及它们现在的能力，它们的表现是不尽如人意的。日本、加拿大、新西兰等国仍没接受第二承诺期的减排目标。

　　二在资金问题上，发达国家从整体上看还远没有兑现承诺，根据哥本哈根大会和坎昆大会的决议所设立的“绿色气候基金”仍是空壳，目前发达国家承诺的资金总量仅为数十亿美元，至2020年能否达到每年1000亿美元的目标还是悬疑。在最后达成的这个妥协中，含混地说到2015今后的三年，发达国家给予的资金数量不会低于从2 0 1 0 -2012年这三年的水平。这不仅是杯水车薪，也有点“画饼充饥”。

　　同时，一些发达国家坚持将第一承诺期剩余的减排额转入第二承诺期。这相当于再次降低第二承诺期的减排目标，大多数国家是反对的。这个问题被暂时搁置，也为以后的谈判增加了悬念。

　　(南都评论记者陈建利整理)