国际经验|德国水环境管理带给我们的启示

德国地处欧洲中部，得利于自身气候条件，极少发生缺水问题，主要问题是提高地表水质及改善地表水体的形态结构。本文以新欧盟水框架法令、海洋指令生效实施为分界，将德国水环境治理历程划分为两个阶段，通过对德国在水污染防治的发展历程和成功经验的介绍，为我国水环境管理者的实际工作提供借鉴和思考。                        德国地形地貌分级 德国水环境问题 德国极少发生缺水问题，主要问题是提高地表水质及改善地表水体的形态结构。德国“二战”后多年重建及东德和西德时期不同自然保护政策对国家水污染防治政策构成影响。不断扩张的工业活动对西德造成的严重水污染一直持续到20 世纪60 年代末期，而在东德则一直持续到20 世纪80 年代末期。 为什么学习德国? 德国在二战之后实现了工业的飞速发展，但也曾面临严重的水污染问题。通过制定严格法律法规，建立科学的管理模式，投入资金支持研发和维护，并对排污企业进行了良好的监管，德国最终显著改善了其水环境质量。学习德国的水环境管理方法，相信也会为我国水环境保护工作提供有益借鉴。 德国水环境治理历程 环境问题的出现是一个过程，各国环境保护相关的法令也经历了一个逐渐形成，并不断修改、补充和完善的过程。本文将德国的水环境管理历程以新欧盟水框架法令、海洋指令生效前后分成两个阶段。 背景知识补充一： ※欧盟水框架指令是什么?欧盟水框架指令是国际上水资源领域一部很有声誉的法律。该指令是欧盟在审议整合许多零散的水环境管理法规基础上制定的统一的水环境政策，为成员国提供了共同的目标、原则、定义和方法。 ※欧盟水框架指令中心目标是什么?WFD的中心目标是实现所有水体的良好状态，那么何为“良好”状态，基本是指地表水可以被人类使用而受损或改变，但受损或者改变的程度不足以损坏水体的生态功能和生态群落。 欧盟水环境相关法令逐渐形成，并不断修改、补充和完善的过程 ※海洋指令是什么?海洋指令基于地理和环境标准，将欧洲海洋划分为地区和次级地区，列出了四个海洋地区，即波罗的海、东北部大西洋、地中海和黑海。海洋指令还要求，各成员国利用现有的4 个区域海洋公约，统筹制定海洋战略，并尽一切努力协调他们与第三国在同一地区或次级地区开展的行动。 新欧盟水框架和海洋指令生效前后，德国水环境管理政策原则有哪些变化? 阶段一：在这一阶段，德国水环境管理政策主要包括以下原则： 针对水文地貌，保持或者修复水体的生态平衡; 保证水质水量情况下，可靠地进行供水; 确保其他公共福利用水都是持续可利用的; 所有有关方参与合作; 基于污染者付费原则和完全恢复花费来进行成本分配。 同时，一个可持续的水环境保护政策不可以只考虑紧迫的威胁和修复已经产生的环境破坏，更应该以预防为主的保护水环境。 背景知识补充二： 【污染者付费原则是什么?】《污水排放费用法》(AbwAG)于1976 年9 月13 日颁布，1978年1 月1 日生效，直到1981 年1 月1 日付费义务方正式生效。该法律已经过数次彻底修订，最新版本于2005 年1 月18 日颁布。《污水排放费用法》与水监管法律，尤其是《联邦水法》密切相关，它补充了该法关于污水收费的内容。该项收费作为一项经济手段发挥作用，针对的群体对象包括直接向水体排放污水的机构，尤其是市政部门和直接排污的工业生产商。相关污水费用是首次全国适用的环境收费，具有指导功能。它实现了“污染者付费”原则的实际应用，因为它要求直接排污的生产者对使用的水至少支付部分费用，而环境介质费则以所排放特定物质的数量以及该等物质的危害程度为依据图1 1981—2008 年德国污染物单位当量的排放价格。 阶段二：2000年12月22号欧盟水框架生效后，整个欧洲的水环境政策开启了一个新的维度，水框架指令引入的新关键性原则有： 在10个集水区的流域管理，如地下水、地表水的一体化流域综合规划管理; 对水体生态环境的强调; 更多的国家层面和国际间的协调合作; 生态的、化学的和量化环境目标的定义; 明确了准备提升水体环境质量的管理计划和措施方案的责任主体; 社会公众在规划阶段的参与度。             在德国境内的集水区的流域管理 在2008年7月4号，欧盟海洋框架指令生效后，同样包含相似或者其他原则，如在海洋保护中结合噪声和丢弃物要求。水环境管理并不止于国界，跨国界的合作仍是联邦政府的政策工作，如成员国在波罗的海和北海的合作。水体环境的管理跨越了国界和地区界限，通过整个流域协调合作的方式开展。 小结：德国水环境治理历程 1949 年，联邦德国《基本法》通过，其中规定联邦对水管理有框架性立法权限。 1957 年，联邦议会通过《水平衡管理法》(WHG)和1976 年通过作为进一步利用经济手段进行水体保护的《污水征费法》，实现了水管理领域联邦范围内统一的法律框架，此框架性法规在随后逐步得到了发展与完善。 2009 年，联邦新《水平衡管理法》，大量吸收了各州的水法内容，另外还将欧盟《水框架指令》及时地转化到国内法，首次实现了全国统一的、直接适用的水管理法。

我们从中学习到什么?

流域间建立一种综合多种协调努力的规划管理机制。欧盟《水框架指令》规定的流域管理制度和其在德国法上的转化并没有改变执行职权的划定。尽管法律规定要按流域层面来监管，但对依《水平衡管理法》第7 条第1 款直接确定的10 个流域并没有规定集中管理的流域机构，而仅停留在相对保守的欧盟《水框架指令》基础上，没有进一步规定，仅一般性要求每个负责的州机构必须相互协调其水管理规划和措施。此外，《水平衡管理法》在联邦水道的管理方面规定州职责机构必须取得负责河道和航运管理部门的意见，即只有当河道和航运管理部门同意，相关措施才能被归入到州水管理部门的措施计划中。由此，联邦水道的利益在州的措施计划和管理规划的制定中得以保障。此外，联邦立法机构没有对决策模式、程序和对措施计划和管理规划的拘束力作具体规定，将这些领域范围留给各州具体规定。

措施计划和管理规划是一种综合多种协调努力的规划机制。德国不仅要求在单个州内对制定规划和计划确立规则，而且要求在流域相关协调上采取行动。通过各州间协议，协调机构得以建立。在流域层面上，各州的流域共同体机构已经形成，比如莱茵流域共同体、威斯流域共同体、易北河流域共同体。在国际层面上，德国是保护莱茵河国际委员会、磨什河和萨尔河污染防治国际委员会以及易北河保护国际委员会、多瑙河保护国际委员会等多条流经德国的国际河流保护委员会的成员。联邦和各州积极建立起协调性的委员会或共同体。

解决复杂的水监管问题必须采用新方式。例如，在威斯河(Weser)流域，几十年钾盐矿开采导致大量含盐废水排入威斯河的主干流——威拉河(Werra)，因此在下游州，即下萨克森和不莱梅州，无法再以河岸过滤获取供水水源，而只能从水库进行远程供水。为能真正防治威斯河水盐化严重问题，同时又不威胁到那些在产业结构不完善地区十分重要的钾盐矿生产，通过黑森州和图林根州政府的决议成立了“圆桌”会议，其包括河流流经的州政府、钾矿企业K 和S、地下水受到盐碱化威胁的乡镇以及多个环境保护组织。“威拉—威斯河钾生产的水体保护圆桌”发展出一种多样性的解决理念，但这种模式还没能被采纳到管理规划和措施计划中。

来源:环境保护部环境保护对外合作中心

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