从京都到哥本哈根

5月20日，国家发改委在网站上公开发布《落实巴厘岛路线图》，申明中国政府关于将在今年12月召开的哥本哈根气候变化会议的立场。该文件中，中国政府呼吁国际社会坚持“共同但有区别的责任”和“可持续发展”以及“减缓、适应、技术转让和资金支持同举并重”等原则，要求发达国家大幅度减少排放，同时向发展中国家提供资金、转让技术，实现发展和应对气候变化的双赢，确保发展中国家发展权的实现。

关于发达国家减排指标，文件指出，基于历史责任、公平原则、发展阶段的考虑，发达国家作为整体，到2020年应在1990年基础上至少减排40%。

从1991年国际间第一次关于气候进行谈判开始，围绕气候的国际谈判就再也没有停止过，各国围绕气候制定公约的努力也没有停止过。1992年多国签署《联合国气候变化框架公约》；1997年签署《京都议定书》；再到2007年的“巴厘岛路线图”。虽然，2007年，联合国政府间气候变化专业委员会发布的第四次评估报告再次确认，气候系统变暖的客观事实不容置疑，而且“很可能”是由人类活动所导致的。但是，一次次的谈判正在使越来越多的国家在气候问题和国家利益上逐步达成共识，并共同应对气候变化上。

国际应对里程碑：《京都议定书》

1979年在瑞士日内瓦召开的第一次世界气候大会上，科学家警告说，大气中二氧化碳浓度增加将导致地球升温。气候变化第一次作为一个受到国际社会关注的问题提上议事日程。之后，国际社会为应对气候变化问题采取了一系列措施，包括1988年成立联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC），专门负责评估气候变化状况及其影响等。

而国际间的气候谈判则开始于1991年。1990年，联合国政府间气候变化专门委员会首次发布评估报告，认为持续的人为温室气体排放将导致气候变化。1991年，联合国就制定《气候变化框架公约》开始了多边国际谈判。中国在1990年成立了以时任国务委员宋健为首任组长的国家气候变化协调小组，协调外交谈判在内的中国气候变化对策。

1992年6月，在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上，包括时任中国政府总理李鹏在内的153个国家和欧洲共同体代表签署了《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）。中国是该公约最早的10个缔约方之一。公约明确规定发达国家与发展中国家应对全球气候保护承担“共同但有区别的责任”。1994年3月21日，公约正式生效。

自1995年起，缔约方大会每年召开一次，就公约的具体实施等问题进行谈判。1997年12月，在日本京都举行的第3次缔约方大会上，各缔约方代表签署了具有里程碑意义的《京都议定书》，《京都议定书》规定，到2010年，所有发达国家排放的二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫等6种温室气体的数量，要比1990年减少5.2％，发展中国家没有减排义务。各发达国家必须完成的削减目标是：与1990年相比，欧盟削减8％，美国削减7％，日本削减6％，加拿大削减6％，东欧各国削减5％～8％。新西兰、俄罗斯和乌克兰不必削减，可将排放量稳定在1990年水平上。《京都议定书》同时允许爱尔兰、澳大利亚和挪威的排放量分别比1990年增加10％、8％、1％。

京都谈判上，广大发展中国家在反对发达国家为发展中国家设立减排义务问题上取得了极大成功，新西兰代表团建议讨论发展中国家的减排问题，40多个发展中国家的代表相继发言，否决了新西兰的提案。美国《华盛顿邮报》对会议争端进行报道时，引用了当时中国谈判代表钟述孔的一句话：“发达国家每两个人就拥有一辆小汽车，可你们连公共汽车都不想让我们坐！”

1998年5月29日，中国签署《京都议定书》，成为其第37个签约国。

但是，《京都议定书》需要在占全球温室气体排放量55％的至少55个国家批准，且这两个条件得到满足后90天，才能正式成为具有强制力的国际法。美国人口仅占全球人口的3％至4％，而所排放的二氧化碳却占全球排放量的25％以上。虽然美国在1998年11月签署了《京都议定书》，但2001年3月，布什政府以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”和“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”为由，宣布拒绝执行《京都议定书》。

2001年下半年，第6次缔约方大会后续会议和第7次缔约方大会先后在波恩和摩洛哥马拉喀什举行。马拉喀什会议上，绝大多数国家決定以大局为重，同意对加拿大、澳大利亚、日本和俄罗斯四国做出非原则性妥协，以换取《京都议定书》能够早日生效，该会议签署了“马拉喀什协定”。2004年10月，原先对《京都议定书》持怀疑和犹豫态度的俄罗斯转变立场，批准了《京都议定书》，也在实质上挽救了《京都议定书》。

2005年2月16日，《京都议定书》终于开始生效。根据《京都议定书》，中国等发展中国家不必承担强制性减排指标，还可通过清洁发展机制（CDM）与发达国家进行温室气体减排的双赢合作。CDM是指发展中国家借助技术改造等方式，减少温室气体排放，然后通过项目合作将减排量销售给发达国家。

巴厘岛路线图：只是蓝图？

2006年11月，第11次缔约方大会在肯尼亚内罗毕举行。大会上，澳大利亚一个研究机构称，如果中国不减排，澳大利亚就不会减排。国家气候变化对策协调小组高广生回应说，中国人口是澳大利亚的65倍，如果澳大利亚的温室气体排放量乘上65，马上就会变成世界第一。面对类似指责，中国谈判代表邹骥有一次在谈判桌上非常激动：“我来这儿一趟要花几万元人民币，够一户中国农民花上好些年。你们应该去中国看看，看看夏天有多少人用不起空调，冬天有多少人还无法取暖……我们要改善他们的生活条件，当然意味着要排放。我们这是必要的排放，不是奢侈的排放！”

2007年12月15日，180多个国家和地区的代表在印尼巴厘岛通过了“巴厘岛路线图”，“巴厘岛路线图”的诞生，为2012年《京都议定书》第一承诺期到期后的温室气体减排谈判奠定了基础。

这次会议上，《联合国气候变化框架公约》执行秘书长德博埃尔强调，世界要注意发展中国家所关切的问题。非洲国家发言时称，非洲大陆的温室气体排放总量、人均排放量都为世界最低，却要承受气候变暖带来的高昂代价，饥荒和缺水问题已威胁到人们的生存。大洋岛国代表马尔代夫表示，地势低又贫困的国家最脆弱，发达国家对“全球变暖负主要责任”，要承担起对“岛国气候难民的义务”。

技术转让和资金问题是发展中国家和发达国家争议的焦点。对于技术转让，发达国家说减排技术都掌握在私营企业手中，存在知识产权问题；对于资金，发达国家表示应通过市场机制解决。而发展中国家认为，发达国家的上述托辞是缺乏政治意愿的表现。

最终的“路线图”规定了2009年前必须完成相关谈判，但最后的文件上没有出现欧盟此前坚持的25%至40%的减排目标，只是认可了联合国政府间气候变化专门委员会2007年公布的第四份评估报告，欧盟坚持的数字在这份报告中有所体现，但这份报告并没有约束力。这也是“巴厘岛路线图”和《京都议定书》相比缺乏实质性内容的地方。但会议也取得了一些成果，大会决定对清洁发展机制交易项目征收2%税费，用以帮助贫困国家对抗气候变暖。世界银行也承诺支持发展中国家将经济增长与环境保护相结合。在森林保护方面，各国已初步达成一致，富国将支付巨资奖励不砍伐树木的贫困国家。

但2012年之后各方应承担什么样的减排目标，却还要待2008年、2009年分别在波兰和丹麦举行的联合国气候变化大会上解决。

2008年12月12日，《联合国气候变化框架公约》缔约方第14次会议在波兰的波兹南结束。各方在会议上达成共识，要想2009年在哥本哈根实现突破，关键在于以美国为首的发达国家能做出更多承诺，而以中国为首的发展中国家担负起更多责任。会议上，欧盟内部出现了分歧。意大利等国明确提出，无法在现有经济水平下完成原来的既定目标，其总理贝卢斯科尼甚至表示：“在金融危机之时，我认为讨论减排是件荒唐的事，这就好像得了肺炎，却想找个理发师看病。”

中国是最大的发展中国家，是碳排放增量的最大责任人，美国则是最大的碳排放国。美国希望中国能承担更多的减排义务，而中国的态度很明确，要减排可以，发达国家得买单。

尽管奥巴马或者他的代表并没有参加此次会议，但人人都在谈论他。奥巴马在此前的一次气候会议上发表录像讲话，美国打算在2020年将其碳排放水平降到1990年的水平。这似乎让国际社会对美国新政府的态度多了一份期待。

走向哥本哈根：前途未卜

《京都议定书》只规定了到2012年的温室气体排放限制目标，这一时限很快就会到达。2012年之后的排放限制目标急需讨论，这涉及到各国政治、经济和社会利益的再分配。2004年在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯举行的《联合国气候变化框架公约》第十次缔约方大会上，关于这一问题就没有达成共识。美国以观察员身份参加了会议，却不愿讨论2012年以后的排放限制问题。美国代表还强调，美国将“按照自己的方式解决排放限制问题”。2005年，《京都议定书》生效前一天，美国政府表示，当年将拨款58亿美元用于与气候变化相关的研究，但拒绝《京都议定书》的立场依旧不变。奥巴马政府的立场会有和能有多大的改变，对哥本哈根会议能取得多大成果至关重要。

4月8日，今年首度大型气候谈判在德国西部城市波恩结束。这一轮谈判旨在为12月丹麦哥本哈根联合国气候变化大会达成2012年后应对气候变化新协议做准备，但谈判未能取得实质性进展。

《联合国气候变化框架公约》秘书处执行秘书伊沃·德博埃尔曾提出四个“明确”作为本轮谈判的目标，即明确发达国家的温室气体减排目标、明确发展中国家减缓气候变化的行动、明确应对气候变化的资金分配、明确针对发展中国家获得减排技术和资金支持的国际机制。但在该轮谈判中，上述四个问题都没有得到明确回答，特别是发达国家在未来温室气体减排的目标设定等问题上依然乏善可陈。伊沃·德博埃尔在会后表示，目前发达国家关于各自减排义务的讨论仅仅是个开端。他强调，到2020年，发达国家应将其温室气体排放量在1990年的基础上减少25%至40%，以避免气候变化带来的危险后果。但目前讨论的数值距此还有相当大的差距。

此外，全球金融危机也使一些国家在积极应对气候变化问题和促进经济发展问题上显得摇摆不定，这也给达成气候变化新协议增加了难度。美国一项最新调查显示，美国人25年来第一次把经济增长视为头等大事。而欧洲委员会也在3月作出决定，停止对发展中国家温室气体减排的财政援助。对此，世界自然基金会警告说，这种立场将会直接导致哥本哈根气候变化大会以失败告终。

哥本哈根联合国气候变化大会召开前，今年的气候谈判还有两轮，分别于6月初和9月末在波恩和曼谷举行。

如中国人民大学环境学院副院长邹骥曾说的，气候谈判的实质是分配日渐稀缺的温室气体大气容量资源，如果说几个世纪以来对国家疆土的分割已大体结束，对环境容量资源的分割才刚刚开始。

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全球气候保护制度

1、碳交易

各国合作推动低碳经济发展的重要助推器是《京都议定书》设定的三个灵活机制，特别是针对南北合作减排温室气体的清洁发展机制（CDM），允许发达国家通过在发展中国家投资减排或者吸收温室气体的项目，来抵消本国的减排指标。

一些环保机构认为，CDM是一个双赢的机制，为发展中国家提供了实际帮助，在不阻碍其经济发展的前提下减少了排放。在中国，2005年以来兴建的风力发电场有90%以上申请了CDM项目。据预计，到2012年，中国将成为全球第一大碳排放信用供应国，占全球交易量的41%.

但也有机构认为，作为一种新兴的机制，CDM在制度上还存在缺陷，造成一些项目背离了减排的初衷，而扭曲成为投资者谋取高额收益的途径。同时，有人对这样的碳排放商业化和市场化机制提出质疑，并对其中涉及的发达国家和发展中国家的关系进行反思，他们担心CDM项目在以获取碳额度为目的时，可能产生新的贫困和不公平，损害当地自然资源和社区利益。

2、技术合作与发展

发达国家向发展中国家转让先进环保技术，以协助发展中国家减排是联合国公约的原则之一。但到目前为止，这一原则实施的并不顺利，而缺乏有效的发展国家与发展中国家合作机制是技术转让裹足不前的根本原因。环保机构呼吁政府在促成气候友好型技术转让与合作中起到更积极的作用，建立切实有效的国际机制，并辅以国内的相关政策和激励措施，为私营部门参与国际技术合作消除障碍。同时也有些机构认为，技术转让最主要的障碍之一是由于发达国家拒绝在国际知识产权制度上做出让步。

(本文来源：中国报道 作者：王新玲)