长江保护可借鉴密西西比河治理经验

　大江大河的水质保护是各国面临的共同问题和挑战。2016年1月5日，习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上指出，当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。

　　密西西比河是美国流程最长、流域面积最广的河流，全长3730公里，干流流经美国10个州，整个流域覆盖美国31个州和加拿大两个省的部分地区，被印第安人称为河流之父。由于未能平衡发展与保护的关系，美国的密西西比河曾受到严重污染。此后，联邦和流域各州采取了一系列措施并取得了一定的成效。其治理经验对推动长江流域经济社会与环境保护协调发展有重要借鉴意义。

　　我国长江流域的环境保护面临更大压力。干流局域水质下降、湖泊富营养化、三峡库湾和支流水质恶化等是长江面临的重要水污染问题。

　　设立长江流域水环境保护协调委员会。由国家相关部委和流域各省市相关部门等参与，主要负责协调长江沿岸各省市水环境保护工作，制定长江水环境保护战略规划、开展流域水质和跨界断面水质监测等。

　　建立流域统一的水质监测和评价机制系统，为解决长江流域跨界纠纷、协调各省市利益奠定基础。

　　在核发排污许可证过程中，要将污染物排放标准和水体水质标准作为确定污染源排放限值的双重约束，实现排污许可制度与水环境质量改善目标挂钩。

　　1 美国密西西比河流域水质保护经验

　　18世纪80年代到20世纪80年代，200年间，由于土地开发等原因，密西西比河干流沿岸67%的湿地消失。流域各州过量的农药、营养物质、工业废水和市政污水排入密西西比河中，导致河流水质严重恶化。同时，大量建设的水利工程造成了密西西比河水文条件的大尺度变化，直接影响了河水的流动和分配、营养物和有毒物质在水和沉积物中的吸附和解吸，水体自净能力下降。到了20世纪后期，密西西比河水质问题已非常严峻。其中，氮磷富集引起的富营养化问题最为突出。

　　密西西比河水质问题引起各方高度关注。20世纪80年代以来，联邦和流域各州开始优化管理政策，加强合作，完善流域一体化监测和评价体系，制定减排战略。形成了联邦统一协调、各州落实为主、多方参与的流域共治体系，有效地促进了流域水质的改善。2011年~2014年，流域氮平均负荷（5年滑动平均值）相对1980年~1996年的基准下降了18%。

　　总体来说，密西西比河流域水质保护的主要经验有以下6个方面：

　　实施排污许可制制度。自1972年《清洁水法》颁布以来，通过实施国家污染物排放消除制度（NPDES）许可证项目，美国建立了以基于最佳可行技术的排放标准为基础的排污许可证制度。实施这一制度也成为密西西比河流域点源污染控制的最主要手段，使密西西比河流域的工业和市政等点源污染得到有效控制。密西西比河沿岸各州的污染控制局、自然资源局或者环境保护局负责各州排污许可和水质项目，并对密西西比河沿岸的市政污水系统和一般工业点源进行管理。密西西比河干流沿岸10个州的污水处理厂数量占到全美的29%。通过建设污水处理厂并实施排污许可制度，有效降低了废水的BOD浓度，促进了流域水质的改善。根据美国《清洁水法》要求，水质标准的基准由联邦制定，各州、属地和部落根据水资源的特定用途（比如饮用水、水生生物繁殖等）、联邦水质基准和反退化原则制定水体的水质标准；NPDES许可证核发过程中，当受纳水体为受损水体时，需通过实施最大日负荷总量（TMDL）计划制定基于水质标准的NPDES许可证排放限值。但目前，沿岸各州制定的密西西比河各段的水质标准尚未统一，这已影响流域NPDES许可证项目进一步推进和水质进一步改善。

　　制定联邦流域管理政策。20世纪80年代~90年代，美国环保局逐渐认识到以流域为基本单元的水环境管理模式十分有效，开始在流域内协调各利益相关方力量以解决最突出的环境问题。1996年，美国环保局颁布了《流域保护方法框架》，通过跨学科、跨部门联合，加强社区之间、流域之间的合作来治理水污染。框架实施过程中，结合排污许可证发放管理、水源地保护和财政资金优先资助项目筛选，有效地提高了管理效能。

　　建立跨州协调机制。为加强联邦部门及密西西比河流域各州间的协调合作，1997年，美国环保局牵头成立了密西西比河/墨西哥湾流域营养物质工作组（以下简称富营养化工作组），参与部门包括美国环保局、农业部、内政部、商务部、陆军工程兵团和12个州的环保农业部门。下设协调委员会、跨部门的战略评价小组、科学评估和支持委员会，以及生态系统/流域管理委员会等工作机构。协调委员会的职责是促进各分委会和工作小组的沟通和协作，并为富营养化工作组的行动提供建议。富营养化工作组成员每年需参加至少两三次工作组会议，并为工作组或委员会的活动提供人员和资金支持。协调委员会成员需每年参加4次协调委员会会议并为协调委员会的活动提供人员和资金支持。由于农业面源污染对富营养化的重要影响，在富营养化工作组和协调委员会中，农业面源控制主管部门美国农业部的代表人数最多。此外，相关协调机构还包括密西西比河上游流域协会、密西西比河下游保护委员会等。

　　制定专项国家行动计划。为控制密西西比河/墨西哥湾流域的非点源污染，2001年，富营养化工作组发布了2001行动计划，主要是控制流域的氮排放（未对磷提出控制要求）。2006年~2007年，美国环保局的评估发现，要实现行动计划2015年将墨西哥湾缺氧区域减少到5000平方公里以下的目标，沿岸总氮和总磷排放量均需至少减少45%。2008年，富营养化工作组修订了行动计划，要求流域内12个州制定氮和磷减排战略。2015年，富营养化工作组将2001行动计划的2015年目标推迟到了2035年，并设立了到2025年降低氮和磷负荷20%的过渡目标（以1980年~1996年平均负荷为基准）。

　　截至2015年1月，12个州已全部完成减排战略的起草或制定。各州减排战略的控制措施主要包括：制定和实施TMDL计划、制定标准、加强非点源和点源污染控制等。明尼苏达州的营养物质减排战略提出到2025年营养物质污染负荷降低20%，到2040年降低40%的目标。通过实施NPDES许可证，明尼苏达州丕平湖流域的588个废水排放源的磷排放负荷已从2000年的1591吨降低到2013年的353吨。

　　加强联邦部门合作和资金投入。解决密西西比河流域的水污染问题涉及多个联邦部门，包括美国环保局、地质调查局、农业部和内政部等。为加强部门间的协作，主要有关部门均参与了密西西比河的流域机构和协调机制。协调机制充分体现了部门职责，比如，虽然富营养化工作组由美国环保局牵头，但因农业面源污染是密西西比河营养物质和底泥污染的重要来源，美国农业部是控制农业面源的主要联邦部门，所以富营养化工作组中美国农业部的代表人数多于美国环保局。

　　2009年~2013年，美国环保局、农业部和内政部等累计投入70多亿美元用于密西西比河流域12个州的非点源污染控制和营养物质监测。具体包括：美国环保局提供约24亿美元支持流域12个州的营养物质减排战略制定、NPDES许可证管理等；美国农业部投入约50亿美元支持流域12个州的自愿保护项目，推动流域各州开展最佳管理实践，降低径流引起的营养物质和底泥污染；美国内政部2010年在流域营养物质和湿地监测领域投资约0.6亿美元等。为支持长期的减排任务，明尼苏达州建立了长达25年的资金保障机制，用于监测和评估、流域修复和保护战略、地下水和饮用水保护、非点源污染控制等方面。

　　完善流域监测和评价体系。开展系统和协同一致的水质监测和评价是提高对流域水质与污染负荷关系认识的基础，也是协调各州利益及制定流域保护规划和方案的重要基础。为支持开展系统和协同一致的水质监测，在富营养化工作组的协调下，美国地质调查局、美国环保局、国家水质监测委员会和美国农业部合作建立了水质门户网站。整合了联邦、州、部落和地方400多个管理部门的公开数据，为长期监测流域水质和富营养化情况提供了有力保障。2012年，富营养化工作组设立密西西比河流域监测协作项目，由美国地质调查局牵头，通过各州和联邦部门协作，利用长期监测数据评估氮磷减排情况。目前，已收集了自2000年以来，覆盖12个州48个机构的67万条历史数据。

　　2 对加强长江流域水环境保护的建议

　　长江是我国的母亲河，流域面积180万平方公里，约占全国陆地总面积的20%，是我国重要的农业、工业和城市集聚区，也是重要的自然保护区分布区。2014年，长江经济带9省两市GDP为284689亿元，占全国同期的44%。

　　与密西西比河类似，长江是我国重要的饮用水水源、航运通道和河流生态系统，在国民经济中占有举足轻重的地位。从流域经济发展水平看，两个流域沿岸地区的单位面积GDP相当。但是，长江流域的点源污染还未得到有效控制，农业面源污染日益严重。而且，将密西西比河沿岸10个州与长江经济带9省两市比较，长江流域的人口密度是密西西比河流域的7倍。我国长江流域的环境保护面临更大压力。干流局域水质下降、湖泊富营养化、三峡库湾和支流水质恶化等是长江面临的重要水污染问题。

　　鉴于此，笔者建议，应借鉴美国密西西比河流域的水环境保护经验，树立从中央到地方的流域共治管理思路，加强长江流域水环境保护。

　　首先，设立长江流域水环境保护协调委员会。由国家相关部委和流域各省市相关部门等参与，主要负责协调长江沿岸各省市水环境保护工作，制定长江水环境保护战略规划、开展流域水质和跨界断面水质监测等。

　　其次，完善长江流域水质监测系统和评价机制。建立流域统一的水质监测和评价机制系统，为解决长江流域跨界纠纷、协调各省市利益奠定基础。包括：整合和完善长江流域水质监测和评价系统，整合环保部门、水利部门和农业部门及长江流域各省的监测数据，建立涵盖水质、水量和污染源信息的监测信息共享平台；基于监测数据，定期对长江流域的水质进行评价，并确定长江流域各功能区和跨界断面的水质目标；流域各省根据辖区内各功能区和跨界断面的水质目标，制定本地区的具体保护规划和实施方案。

　　第三，在长江流域保护规划和政策制定中紧抓流域污染源控制。在制定长江流域保护规划和实施方案过程中，围绕水环境质量改善这个核心目标，按照水文地理条件，科学划定流域管理范围。集中流域内相关政府部门、工业企业、农民、研究机构和公众力量，着力解决氮磷污染等最突出的水环境问题。

　　建议借鉴美国TMDL计划经验，长江流域水环境保护工作要将流域水质保护目标与排污许可制度、总量控制制度的实施相统一。总结排污许可制度试点经验，尽快推动流域内大范围实施。在核发排污许可证过程中，要将污染物排放标准和水体水质标准作为确定污染源排放限值的双重约束，实现排污许可制度与水环境质量改善目标挂钩。通过推动实施排污许可制度，控制点源污染。同时，加强总量控制，控制非点源污染。要将城市地表径流和农业面源等非点源污染纳入流域管理规划和总量控制指标分配中，并从农业、林业、市政管理等多方面做好技术引导和经济激励。充分利用各方资源控制非点源污染，通过总量控制进一步加强对非点源污染排放行为的约束。