环评审批权限下放的问题及对策

在国务院明确提出深化行政审批制度改革、提高建设项目管理效能、推进简政放权的背景下，环境保护部在2015年3月以第17号公告发布了《环境保护部审批环境影响评价文件的建设项目目录（2015年本）》，下放了一批建设项目环评审批至省级环保部门。

那么，在审批权限下放后，环境管理方面将面临哪些问题、有什么样的对策和建议呢？

    环境保护部环境工程评估中心的工程师们，从环境保护部近年来审批的城市轨道交通环评文件和项目竣工环保验收调查报告着手，结合从地方环境保护及评估部门了解的情况，进行了深入研究。

城市轨道交通环评审批权限下放的问题及对策

转自：都市快轨交通

周鹏  杜蕴慧  宋鹭  谢咏梅  刘磊  吕晓君

( 环境保护部环境工程评估中心北京100012)

      摘 要   针对近年来我国城市轨道交通的建设及规划情况，分析城市轨道交通发展趋势。从环境保护部近年来审批的城市轨道交通环境影响评价文件和项目竣工环境保护验收调查报告着手，结合从地方环境保护及评估部门了解的情况，系统分析后认为: 项目环评及验收审批权限下放后，客观上导致环评市场的放开以及环评准入门槛的降低，进而引发项目变更难界定、环评和验收文件质量难把控、项目选址优化调整难度大以及地方管理经验不足等问题。并据此提出相关对策建议: 尽快出台城市轨道交通变更的认定文件，加强事中事后监管，开展灵活多样的指导培训工作，制定监督检查计划，加强技术标准建设和基础性研究工作等。




       为贯彻落实国务院深化行政审批制度改革的决策部署，提高建设项目管理效能，推进简政放权，环境保护部于 2013 年 11 月发布了《环境保护部关于下放部分建设项目环境影响评价文件审批权限的公告》(2013 年第 73 号公告)，将25 类建设项目环境影响评价审批权限下放至省级环境保护部门，并要求各省级环境保护部门严格建设项目环境准入，依法强化事中事后监管，确保各项环境保护对策措施得到落实。城市轨道交通建设项目环评为其中下放项目之一，但 73 号公告发布前由环保部审批的城轨项目，其竣工环保验收仍然由环保部负责。随后，环保部于 2015 年 3 月 13 日发布了《环境保护部关于下放部分建设项目环境影响评价文件审批权限的公告》( 2015 年第 17 号公告)，进一步将火电站、热电站、冶铁炼钢、有色冶炼、国家高速公路、汽车、大型主题公园等项目环评下放至省级环保部门，同时明确提出“目录以外已由我部审批环境影响评价文件的建设项目，委托项目所在地省级环境保护部门办理竣工环境保护验收”。自此以后，城轨项目无论环评还是验收都交由省级环保部门负责办理。
       环评及验收审批权限下放后，能够承担城轨项目的环评单位资质从甲级扩展到甲级和乙级均可，市场的开放和准入门槛降低可能导致环评和验收调查报告质量下降，加上地方环保部门缺乏经验，相关规定不完善，有可能导致各种问题集中爆发，因此必须加强管理，做好审批权限下放后的配套工作。1 城轨建设基本情况
       相关资料表明，截至 2014 年底，我国累计有 22 座城市建成并投入运营轨道交通线路 101 条，运营里程达 3155 km。而国务院已批复了 39 座城市的城轨建设规划，因此城轨建设仍将保持较快增长势头，预计至2020 年，全国将建设轨道交通里程 7000km，总投资约3.4万亿元。
       据统计，2009—2013 年环境保护部共批复了104 个城轨项目环评，其中广东省 20 个，为各省之最。结合各地批复的城市轨道交通规划情况分析，我国城轨主要分布于北上广深等一线城市和穗、苏、浙等省的城市群，其他省份基本上集中于省会城市。
2 审批权限下放后面临的问题
2．1 项目变更难界定

        城轨从项目可研到初步设计、施工图设计，再到具体施工阶段，其线路走向、站场选址及敷设方式等内容容易发生各种变化。环保部 2009—2013 年批复的 104 个城轨项目环评中有 24 个变更环评，占总数的近 1 /4。虽然《环境影响评价法》规定“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件”。但由于环保部门、行业管理部门、建设单位和环评单位等各方对“重大变更” 的涵义认识不一，实际操作起来尺度难以统一，项目的“重大变更”认定十分困难。成都、北京、大连等地均发生过城轨项目已基本完工方报送变更环评的情况，大连地铁公司甚至因为变更行为较为恶劣受到环保部的处罚。与城轨相似的铁路行业，在2010— 2011 年间，津秦高铁、哈齐高铁、贵广高铁等多条铁路在施工阶段与原环评阶段设计内容发生较大调整，环保部认为项目存在重大变更，要求项目停工并补办变更环评手续。然而，原铁道部并不认为上述铁路调整内容属于重大变更，双方争执不下，而铁路施工也一直未有停止。因此，两部门于 2012 年联合发布了《关于铁路建设项目变更环境影响评价有关问题的通知》，以更好地规范铁路行业的环评变更管理。

2．2 环评和验收文件质量难把控
       目前我国具有交通运输评价资质的环境影响评价机构，均可从事城轨项目环评及验收工作。在城轨项目环评审批权限下放后，按我国环评资质管理的要求，具有乙级环评资质的评价单位即可承接相关项目的环评和验收工作。据统计，截至 2013 年底，全国共有 271 家环评机构可进行城轨项目环评工作，其中甲级机构 86 家、乙 级 机 构 185 家。而 在 审 批 权 限 下 放 前的 2000—2013 年，全国共有 24 家甲级环评机构主持完成过城轨项目。上述统计结果表明，即使是具备资格的甲级环评机构，大部分也并未开展过此项工作，而审批权限下放后，大量乙级环评机构将具备准入资格，从客观上讲，准入门槛降低了。

       城轨项目环境影响面广，公众关注度极高，特别是其最重要的减振降噪措施具有一旦安装便难以更改的特点，必须在准确预测的基础上精心选择，如果环评单位的专业知识储备不足，选择的不够合理，项目运营后产生的噪声和振动影响极易受到公众的环保投诉。

2．3 线路优化难度大
       在 2000—2013 年，全国共有 24 家甲级环评机构主持完成过城轨建设项目，其中铁二院、铁三院、铁四院等铁路系统内的 3 家环评机构完成的报告书数量占总数量的 80% 左右。几大铁院一般同时承担项目可行性研究设计与环评任务，设计环评一体有助于前期优化线路，避绕环境敏感区。审批权限下放后，设计与环评分离的可能性增加，而城轨设计专业涵盖甚广，包括土建、线路、轨道、安全、结构、给排水，暖通和环保等，环保仅仅是其考虑的一个方面，加上一般环评单位的轨道交通专业知识不足，提出的线路优化建议可能缺乏可操作性而难以被设计单位所接受，因此，环评单位想通过线路优化而改善项目建设对环境质量影响的难度较大。
2．4 地方管理经验不足
       大多数的省级环保部门从未审批过轨道交通环评文件，部分省级环保部门和评估机构甚至从未接触过相关行业项目，有可能在项目评估及审批时出现偏差。比如，有的省在评估时未能把握城轨的环境影响特点，对规划环评意见落实情况和选址选线及噪声、振动等轨道交通线性工程的特有影响及环境要素关注不足; 有的省对地铁的文物影响分析评价深度及管理要求难以把握，专家库内也缺乏振动控制专家; 有的省对城轨通常采用的减振降噪措施缺乏了解，导致在评估过程中对环境影响关注多，对环保措施关注少; 对于环保部审批的项目，有的省在验收时要求建设单位必须不折不扣地一一落实环评报告及批复要求的降噪和减振措施，不能有任何的改变尤其是弱化，却未能抓住振动和声环境质量达标这一核心要求。实际上，轨道交通在验收阶段由于线位的改变引起的减振或降噪措施变化十分普遍。例如有些敏感点路段因为轨道线位调整远离敏感点而降低减振措施的等级，但敏感点处的振动能够达标，这种措施变化实际上是可以接受的。因此，省级环保部门可能与环保部在验收时所把握的尺度不尽一致。
3对策及建议
3．1 尽快出台城市轨道交通变更的认定文件
       环境保护部曾先后于 2007 年、2012 年发布了《关于加强公路规划和建设环境影响评价工作的通知》( 环发〔2007〕184 号)，《关于铁路建设项目变更环境影响评价有关问题的通知》( 环办〔2012〕13 号) ，界定了公路和铁路建设项目的重大变动以及重新报批环境影响评价的原则，较好地规范了公路和铁路建设项目的变更环境影响评价管理。城轨与公路和铁路项目同为线性工程，特别是与铁路同属轨道交通，建议参照铁路和公路建设项目尽快出台城轨变更的认定文件，并明确需开展变更环评的原则。
3．2 加强事中事后监管
       环保部目前正配合国家简政放权的战略要求，今后的建设项目环境管理将进一步加大规划环评的约束力度，强化规划与项目审批的联动。同时，环保部还将很快出台建设项目环境影响后评价管理办法以及建设项目环境影响事中事后管理办法。不难判断，今后的建设项目环评管理制度将弱化竣工环保验收，代之以加强事中事后监管以及开展环境影响后评价。目前，环保部正在研究修订《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》，建议环保部门借法律法规修订之机，进一步提高环境监理和环境影响后评价的地位和作用，从市场准入条件、管理要求、责任主体等方面进一步规范环境监理和后评价工作。
3．3 开展灵活多样的指导培训工作

       一是要组织开展专题培训，对审批人员、评估人员、专家和环评单位人员开展有针对性的培训。审批、评估人员专题培训内容侧重于环评、验收审批程序及主要的管理思路，以统一管理尺度。环评单位技术人员的培训则应侧重噪声振动、水环境、空气环境、公众参与和环保措施等环境要素的专题培训。专家是地方环保部门技术评估的关键人员，两个专题培训都需要参加。二是要建立有效的交流平台，弥补专题培训的不足。各地的环境管理各有特点，培训不可能涵盖所有的内容，可采用网络论坛、QQ、微信等便捷方式组建交流平台，供管理部门、专家和环评人员加入，以交流心得和经验。三是在遇到某些重大技术难题时，地方审批及评估部门可以在进行技术评估、技术审查及现场验收时邀请环保部或评估中心相关人员参加，直接予以指导。

3．4 建立设计与环评单位有效合作的机制

       对于可行性研究设计单位与环评单位非同一家单位的情况，建设单位应确保两家单位相互配合，有效合作。首先，建设单位应同时委托可行性研究设计和环评任务，在时间上保证环评单位开展工作不落后于设计单位，以便在环评前期介入设计工作。其次，设计单位在线路选线、敷设方式、站场选址、风亭和冷却塔位置及风口方向等方面应充分考虑环评单位的意见，及时纳入设计文件。对于环评单位提出的局部线路走向或敷设方式与设计不一致的地方，应及时研究采纳。对于难以采纳的意见，设计单位应进行全面细致的比选论证工作，提出充分的不能采纳的理由，必要时可组织专家进行研讨。最后，环评单位除具备过硬的环保专业素质外，还应努力学习地铁设计规范、隧道施工方法、地质灾害等专业知识，确保所提的环评建议便于设计单位操作和采纳，提高沟通效率。

3．5 制定监督检查计划
      一方面要加大对环评单位的监督管理力度，定期监督检查。对不认真负责、弄虚作假的环评单位和项目负责人进行处理，并建立诚信记录档案，将有关情况记入诚信信息栏并予以公布; 将各单位的相关业绩和日常考评有关情况在网站上进行公布，让市场参与监督。另一方面应对地方环保部门进行监督检查，可采取参加其评估会议、抽查其批复的报告书和批复文件、施工期监督管理及验收情况等手段。检查目的除了要查找出环保部门存在的问题外，更重要的是进一步了解地方的困难和需求，制定应对措施，做好指导和支持工作，确保项目下放后的环评审批不出现大的问题。

3．6 加强技术标准建设和基础性研究工作

       审批权限下放后，环保部应将工作重点放在补充和完善相关的技术标准和基础研究工作上，提高行业整体的环评技术水平。一是尽快开展轨道交通噪声振动源强的研究工作，建立城轨噪声振动源强数据库，增强预测的科学性与准确性。二是开展对减振措施、降噪措施的效果和稳定性研究。目前关于减振和降噪措施的实际效果研究成果较少，导致预测结果与一些措施不匹配。另有一些减振措施虽然减振效果较好，但容易损坏，稳定性较差，作为环保措施就应根据实际情况斟酌。三是城轨环评依据的一些标准文件需要修订完善。如 1988 年发布的《城市区域环境振动标准》过于陈旧，不能与国际标准接轨;2009 年发布 的《环 境 影 响 评 价 技 术 导 则: 城 市 轨 道 交通》已满 5 年，相关专题已经有了最新的研究成果需要纳入。

4 结语

       城市轨道交通环评审批权限下放是环境保护部简政放权的举措之一。国务院明确提出，加大简政放权力度，但必须放管结合，确保地方环保部门接得住，管得好，绝不能一放了之。国家和地方两级环保部门应实行有效衔接，国家环保部门在放权的同时应加强指导和监管，将工作重点从环评审批转为抓紧出台相关的法律法规、技术标准和规范，地方环保部门在接权的同时，则应加强相关管理和技术人员的培训，进一步充实地方专家库，并及时与上级环保部门沟通衔接，最大限度地发挥好简政放权这一国家政策的作用。