生态环境影响评价标准的探讨

生态环境影响评价标准的探讨

     环境保护部环境工程评估中心      毛文永    北京 100012

1.     问题的提出

      “生态环评没有标准”。这是很长时期以来的一种说法或观点，甚至有些从事环评

工作多年的高级工程师，也持此类观点。没有标准就没有是非，就没有可行与否或合理不合理的鉴别。既然如此，也就无所谓环评或不环评，因为评价与不评价都是一样的。事实上，也的确有些规划或建设项目的生态环境影响评价似有似无，似是而非，或只做个常识性描述，或只有调查没有评价，或只有结论没有依据，不痛不痒，有无两可，起不到环评应有的作用。由此可以说，没有标准就没有环评。

      环境保护是保护环境对人类的服务功能。当对环境的服务功能确定后，就同时产生了对环境质量的要求，环境标准就是相应于不同功能的环境质量划分的阈限值，也是评判环境好与差的基本依据。例如当对某一区域进行了大气或水环境功能区划规划，就对其环境质量提出了相应的要求，因而就产生了环境保护的功能目标和表征这样目标的指标体系，继而将环境质量指标按不同的功能要求进行分级，就产生了能够满足特定功能要求的质量标准。生态环境也一样：当生态功能区划完成时，就相应产生了生态环境保护目标，表征生态环保目标的一组指标就形成指标体系，继而将指标分级就形成可供选择的标准。例如，区划的河流源头区，主要的生态功能是涵养水源，就应有相应的环保目标——水源林、水土流失控制水平等；相应的指标就有森林覆盖率和土壤侵蚀模数等，进而按区域自然地理条件和生态特点，确定满足功能需求的森林覆盖率水平和水保的控制水平就形成标准。

      然而，生态系统是一个组成复杂、结构精细、运行精巧的非均匀体系，具有地域分异特点，又具有多种多样的功能，因而其功能、保护目标、指标标准都比较复杂。目前的生态功能区划比较粗放，经常是有区划无规划，只有生态功能类型或方向，没有明确的目标指标，由此造成“生态无标准”的错误印象。可以说，不是生态无质量标准，而是我们的工作无标准要求，是工作尚未到位。此外，生态系统的环境功能不仅十分多样，而且无比重要和不可替代，因而生态环境面临的压力和影响因素也过于复杂，也使环评面临加倍的困难。总之，生态环境有质量高低的差异，有功能强弱的表现，有趋好与恶化的动态变化，也有是否满足我们对功能要求的问题。人类要长久地依赖地球生态系统生存与发展，就必须保持生态系统的健康存在；生态环境影响评价作为一项重要的生态保护战略措施，要使工作有实际效果，就必须有评价的标准，实行有目标、有指标、有标准的管理。没有标准的评价不是科学的评价，甚至不是评价。实现生态环境影响评价从“无标准”的侃谈到有标准的科学评价，是我们环评人的努力目标，也是责无旁贷的任务。

2.     可持续发展的生态环境质量要求

      全面协调可持续的科学发展观已确定为我国的发展战略。事实上，这也是当代人类

的发展战略，或者说是人类必须理智选择的发展战略。可持续发展所依赖的物质基础是自然资源的可持续利用性和生态系统的可持续性。而自然资源尤其是可再生自然资源又是寓于生态系统之中，因而生态可持续性是可持续发展的核心。这是环境保护和环境影响评价的基本出发点和目的与归宿，也是产生环评标准的根和源。

2.1    可持续性

      可持续发展观对可持续性有两种认识：弱可持续性和强可持续性。弱可持续性定义可持

续性为人工资本存量和自然资本存量构成的总资本存量不随时间而减少，并认为人工资本可以完全代替自然资本，自然环境资源对发展仅构成相对的限制；强可持续性则将可持续性定义为自然资本存量和人工资本存量都不随时间而减少，并认为两种存量是相互补充的，并且自然环境资源对发展类型具有绝对的限制。一般而言，经济学家总是喜欢选择第一个定义；而生态学家则更愿意选择第二种形式（李天威，李巍，政策层面战略环境评价理论方法与实践经验，2008）。

但是，同许多其他事情一样，问题可能并不在于我们喜欢不喜欢、愿意不愿意，而是应该选择什么，甚至是不得不选择.什么的问题。至少从我国的实际情况出发，我们可能不得不选择强可持续性原则。

      我国常以“地大物博”自诩，但这一优势被另一个优势——“人口众多”完完全全抵消掉了。人均资源拥有量才是真正支持可持续发展的基本因素。首先，支持一个国家和民族可持续生存的水土资源，我们的人均占有量都少得可怜：人均水资源不及世界人均水平的1/4，人均耕地资源也大致是这个水平，因为我们经常讲“我们以占世界不足7%的耕地养活着占世界22%的人口”。至于支持现代工业体系的矿产资源和能源，也同样不容乐观。现在，我们才刚刚开始工业化，石油的进口依赖就已达60%左右，沿海地区风起云涌的建大海港造大轮船的热潮，都是基于将有越来越多的矿产资源依赖进口这一有根据的预期。如此看来，我国的可持续发展之路是建立在自然资源严重不足的基础上的。我国的资源家底是基本清楚的，资源短缺对发展的约束是硬性的，无可避免的。我国自然资源的人均水平都在世界级警戒水平，水土资源在人口和经济聚集的地区还远低于联合国的警戒水平。因此，我们不得不承认这种严酷的现实而采取强可持续性战略，努力保护和节用十分有限的自然资源。

2.2生态可持续性及生态环境质量指标

      生态可持续性是可持续发展的基础。按照如上所述，强可持续性是我国的必然选择，那么生态自然资本不得随时间推移而减少就成为我国可持续发展的一条基本原则，基本战略，不可动摇，不可替代。

      生态科学研究表明，生态系统的可持续性取决于系统的整体性或完整性的保持，即系统结构和运行过程得以维持，不随时间而退化、简化、恶化；取决于生物多样性的维持，包括物种多样性和生态系统（生境）多样性，不随时间推移而减少，不出现物种的濒危或灭绝，不出现自然种群的大幅度急剧衰退；取决于生态系统生产力的维持，不随时间的推移而出现生产力下降或系统的再生产能力降低；与此相应，生态系统的环境服务功能也不随时间而降低和减弱，不因生态功能减弱而使自然灾害加剧。由此得出，生态系统整体性保持、生物多样性维持、生产力不降低和功能不衰退，这些就是保持生态可持续性的根本原则，是生态环境保护的根本目标，也是产生生态环境影响评价的目标、指标和标准的基础。

      需要注意的是，这里所讲的生态系统是以生命为核心的系统，可持续性也是指生命系统的可持续性。同时，生态系统是个动态平衡的系统。在自然力作用下，系统可有正向演替或逆向恶化两种变化趋势。在人类作用下，一般的变化趋势是逆向恶化。我们所关注的可持续性是保持生态系统的稳定性，不趋向恶化，不降低生产力和生态环境功能，尽可能促进其正向演化，并关注其生态服务功能的提高或提高其对人类经济社会的生态承载力。

3.生态环境质量标准的建立

      针对不同的地域或尺度，面对不同的生态系统类型，依据不同的生态功能要求，会有不同的生态环境质量标准。采用不同的研究和评价方法，生态系统可持续性会也有不同的表达方式。但不管采用何种评价方法或表达方式，生态环评都应进行指标分级，区分优劣。换句话说，凡评价就必须建立指标体系和评价标准，就必须有质量好差和趋好变坏的明确评价结论，要有达标与不达标的明确判断。生态环境质量标准的建立是推进和提高生态环评水平的重要工作，也是科学性要求很高和需要创新性的工作。

    3.1《生态影响评价技术导则》建立了生态环境标准的基本准则

      《生态影响评价技术导则》（2011）提出的“生态影响判定依据”，实际上就是建立生态环评标准的准则，或者说提出了制定生态环评标准的基本思路、原则和途径。其中，区域生态背景值或本底值就是不同地域和不同生态系统的比较理想的生态状态，体现生态系统的地域性特征和整体性状态；实际的生态监测、模拟结果就是生态系统现状情况，以此为标准表达的是规划实施或项目建设不使生态环境质量下降或恶化，一般是一种最低的生态质量要求；规划目标则充分体现了对生态功能的需求。以保持目前状况为目标是许多规划或项目环评采用的做法，但评价中必须明确：目前的状况是否是可持续性状态。若目前的状况比较好，系统稳定且具有较高的再生和恢复能力，则可以作为标准；若现状比较差，存在诸多生态环境问题，处于退化之中，或自然灾害不断，则表明现状不符合可持续性要求，应当改善。这时的现状也就不宜作为标准了。如前所述，生态环境标准一定是维持系统可持续性的标准，生态可持续性也一定是区域比较理想的和相对较好的生态状况。根据我国国情，只有普遍认为较好的生态状况才可能延续至久远。

3.2生态等级与标准

      生态系统第一性生产力是系统整体状态和系统可再生能力的集中体现。奥德姆（Odum ，1959）将地球生态系统按其生产力高低划分为4个等级：①最低级：荒漠化、深海，平均生产力低于0.5g/ (m2.d)；②较低级：山地森林、热带稀树草原、农耕地、半干旱草原、深湖和大陆架,平均生产力0.5~3.0g / (m2.d )；③较高级：热带雨林、农耕地和浅湖，平均生产力为3～10g / (m2.d); ④最高级：高产农田、河漫滩、三角洲、珊瑚礁、红树林等特殊生态系统，其生产力约10～20g / (m2.d), 最高可达25g /(m2.d).  Odum 的等级划分还给出几个重要量纲：当生产力最高的生态系统的生产力降低至3650g / (m2.a) 以下时，系统就由最高级降到较高级；当系统第一性生产力降至1095g / (m2.a) 时，系统已由较高级降至较低级了，在陆地上则由森林生态退化为灌草生态了；当系统第一性生产力再降至182.5g/（m2.a）时，系统就由较低级降至最低级了，对应的陆地生态已由草原退化为荒漠生态了。（非污染生态影响评价技术导则培训教材，中国环境科学出版社，1999）

      由此可见，生态系统可按其第一性生产力划分等级，不同生态系统类型转变的“阈值”或“拐点”就是一种生态系统的”标准”，越过标准生态系统类型就发生了根本性改变。因此，从生态景观判断，森林、灌草、草地、荒漠草原、沙漠，可以看作是不同等级的生态系统。当生态系统由较高一级降至较低一级时，犹如空气或水质级别降低一样，说明生态系统的功能也已经降级。

      生态等级的划分为生态环境质量划分提供了一种重要准则，也成为研究生态标准的重要思路。对于特定地区，各种类型的生态系统都有其比较理想的质量状态，也会有退化恶化或降低到较低质量状态的情况。研究其相对“理想”状态、“较理想”状态、一般状态和“最不理想”的状态界限，并以一定的指标如植被生产力表征，就可以构成一个指标系列和提供可选择的标准。生态质量标准既要体现区划规划对生态功能的要求，也要体现特定地域的自然条件和不同生态系统类型的生态规律和可能性。

3.3 综合评价指标分级及标准

      《生态环境状况评价技术规范》（HJ/T192-2006）——将区域生物丰度指数、植被覆盖度指数、水网密度指数、土地退化指数、环境质量指数等综合而成生态环境状况指数，规划环评用得比较多。此类综合指数方法考虑了表征生态系统状况的诸多因子，一般应具有较高的可信度，但因子的设计都是针对普遍或一般生态系统的，当生态系统存在某些重大制约因素时（系统受某种主要生态因子控制或存在某种“短板”），则有可能掩盖主要矛盾，得出偏于乐观的评价结果，需要谨慎分析、对待。

综合指数评价方法的指数分级是个比较关键的问题。这实质上涉及标准的选择问题。《生态环境状况评价技术规范》将生态环境状况指数大致等分为优、良、一般、较差、差等5级，以达到理想值75%以上为优，大于55%即为良（55%～75%），55%～35%为一般，低于35%为较差，低于20%为最差。评价到此为止还没有与生态功能挂钩！还需要确定评价区应（或可能、或规划）达到的具体等级——标准。在实际的生态环评工作中，选择确定评价标准时需要考虑的问题是：第一，对于不同的地区，是否都适用于以同一指标和标准评估生态环境质量？第二，对于某特定地区来说，达到哪一级指标才可达到可持续性要求？

《生态环境状况评价技术规范》综合考虑了影响生态系统质量状况的所有重要因素，其得分高的生态系统必然也是质量状况比较好的系统，也是生态可持续性较高的系统。一般而言，生态系统处于中等（一般）状态，是一种“不得已”的状态，即不为人满意而又可能比较现实、可行；低于这种状态是不允许的；而处于比较好（良）的状态是为人们更认可的状态，也是可取为标准的状态。 只要自然条件可使生态系统达到优态（一般也是区域自然背景状态），就应以良好状态作为基本标准，而将优作为远期的奋斗目标。

      但是，当存在某种严重的生态制约因素时，综合性评价方法就可能掩盖或淡化这种影响因素，其环境质量标准也需考虑这种情况。例如，ERDOS是个干旱多风且植被较差的地区，其万利矿区的生态环境状况指数只有24.4，属于较差而接近最差的水平（ORDOS万利矿区综合规划环境影响报告书，2008）.根据本区自然条件，这个地区似乎很难或者根本不可能达到《技术规范》中的优良指标，但可以达到符合当地自然地理条件的相对稳定的生态系统状态，即达到当地应具有的理想状态，或者说是达到当地生态可持续性的合理要求，这也应该就是其合理的生态环境质量标准。所以，不管采取什么评价方法，评价区的生态背景或本底值依然是最基本的生态质量标准。

      总之，生态环境评价，不管是现状评价、影响评价、对策措施和环境管理，都需对评价因子或评价指标进行分级以判断生态环境状况的好与差；不管采用什么评价指标，都应该根据评价区域的自然地理条件和区域生态背景值确定适合当地的评价标准（指标级值）——生态可持续性指标值，以此作为区域生态环境管理与保护建设的目标指标。

3.4 生态系统稳定性评价指标分级及标准

      生态稳定性高是很多评价中对生态环境状态的期望状态，尤其是对脆弱性程度较高的生态区，稳定是十分重要的，不少时候生态稳定也是希望达到的标准。

      以景观生态学方法做评价时，生态稳定性有两个重要描述：一是可用植物生物量（如NPP）表征的恢复稳定性；二是以生态系统多样性表征的生态系统异质性来描述对干扰的阻抗稳定性。

      NPP 是一个能反映生态环境质量状况的指标。利用现代信息采集技术，可以获取最新的和历史的数据，既可做生态环境现状评价，也可进行历史趋势的回顾性分析，揭示生态系统与区域经济社会发展的关系。NPP 也可用于进行生态影响评价，根据规划或工程实施前后NPP的变化判断影响的大小。在应用NPP 做评价时，前述的两个要点仍然是必需的：一要对NPP做指标分级，以评价生态状况的优劣；二是根据评价区自然地理特点和区域生态背景，确定区域生态可持续性的标准，以此做环评和确定区域的可持续发展战略。

      对于存在某种重大的可影响区域生态稳定性的生态脆弱区，生态稳定至少是一个生态环境质量的低标准。陆地生态系统是土地为基、植被为主的系统，土地支撑植被生长，而植被是整个生态功能的集中体现者。二者有着密切的关系，可谓“一荣俱荣，一枯俱枯”。因此，在实际应用中，也许可以用单因子如NPP进行生态整体状况的评价，或者可以借助已有的土壤侵蚀评价指标导出以植被覆盖度为指标的生态环境质量指标与标准。例如土壤侵蚀、土地沙漠化，都是与植被状态紧密相连的土壤问题。《生态功能区划暂行规程》提供了这类生态脆弱区的评价指标及其分级标准（见表3.1和表3.1），所需要的是确定评价区在不同的规划计划期执行哪一级标准了。

表3.1  沙漠化风蚀强度分级表*

级别	床面形态（地表形态）	植被覆盖度（%）（非流沙面积）	风蚀厚度（mm/a）	侵蚀模数[t/(km2·a)]
微度	固定沙丘，沙地和滩地	＞70	＜2	＜200
轻度	固定沙丘，半固定沙丘，沙地	70-50	2-10	200-2500
中度	半固定沙丘，沙地	50-30	10-25	2500-5000
强度	半固定沙丘，流动沙丘，沙地	30-10	25-50	5000-8000
极强度	流动沙丘，沙地	＜10	20-100	8000-15000
剧烈	大片流动沙丘	＜10	＞100	＞15000

表3 .2   土壤侵蚀程度分级指标*

程度	劣地或石质坡地占该地面积%	现代沟谷（细沟，切沟，冲沟）占该面积%	植被覆盖度（%）	地表景观综合特征	土地生物生产量较侵蚀前下降%
轻度	＜10	＜10	70-50	斑点状分布的劣地或石质坡地。沟谷切割深度在1m以下，片蚀及细沟发育。零星分布的裸露沙石地表	10-30
中度	10-30	10-30	50-30	有较大面积分布的劣地或石质坡地。沟谷切割深度在1-3m。较广泛分布的裸露沙石地表	30-50
强度	≥30	≥30	≤30	密集分布的劣地或石质坡地。沟谷切割深度3m以上。地表切割破碎	≥50

      目前的生态环境现状评价中，评价目的一般是识别这类生态脆弱区，进行生态环境功能区划，指明生态脆弱区以采取生态改善措施。但是，这样的划区并未指出生态改善的具体目标，即不知道生态环境治理达到什么程度才是生态可持续的，才可满足规划目标如建设生态屏障或达到生态功能区划要求（如土壤保持功能区），因而也存在研究和确定标准的问题。

理论上讲，只有土壤完全不流失才是可持续性的，因为自然界土壤的生成十分缓慢，几近不可再生。但是实际上能达到轻度侵蚀就一般是令人满意的了。所以，可认为微度侵蚀是比较理想的；轻度侵蚀是可以接受的（可作为当前标准）；中度以上的侵蚀应采取保护措施，进行改善，否则生态环境还会继续恶化；强度以上（还有极强度、剧烈级）的侵蚀则是必须实施工程治理措施的，否则会严重影响区域生态稳定性或招致严重生态灾害。

3.5  理论计算量提供理想的生态系统指标值

      生态系统的绿色植物生产力是系统的首要功能表征。气候（降雨量和温度）和土壤是左右生态系统生产力的主要因素。在土壤不存在制约时，理论上生态系统的生产力可达到气候生产力——一种理论上最大的生产力。科学界已提出了植物产量与年均气温的关系、植物产量与年均降雨量的关系、植物产量与年均蒸散量的关系，并由此计算出中国各地的土地生物生产力：最高达50t /（hm2.a）, 分布于桂南、粤南、闽南；长江中下游以南也比较高，可达25t /（hm2.a） ；最低的是西北荒漠区，低到 1t /（hm2.a）。

气      候生产力可作为编制地区生态系统评价标准的参考，尤其在缺乏有效的数据资料或无法得到这种数据时.也可作为生态标准制定的验证。例如，有人曾提出利用浮游生物量估算鱼类生产潜力的方法，并用于三江平原区的估算。这些理论计算不失为逾越某些障碍的方法。

3.6 环境敏感保护目标生态环评标准

      自然保护区等重要环境敏感区也称敏感保护目标，是环评中十分重视的问题。敏感保护目标的评价标准一般采用世界自然遗产和文化遗产的评估标准——原真性和完整性。

      原真性，对自然保护目标而言，主要是自然性的保持程度，对文化遗产而言主要是历史真实性的保护。环评中，自然原真性应包括水和大气等自然环境的原真、生态景观的自然性、生物多样性的原真等，反对人为的干扰、引入、替换或破坏。

完整性，对自然保护目标而言，主要是生态景观、生态结构与运行、生物多样性的完整性，以及生态系统与周围其他生态系统的自然联系，如生物廊道的保持等。

      目前，环评中常采用“接近度”做指标来评价。这主要着眼于规划或项目的影响，可以反映影响的可能性大小，但实际未评价保护目标本身的状态。例如，对于自然保护区就未评价对生物多样性（如保护物种）的影响。

    近年，环境保护部组织了不少自然保护区的规划和评价研究，可以为这类敏感保护目标的状态评价提供方法和借鉴。

4.生态环境质量标准在生态环境影响评价中应用

      在环境影响评价中，因为有了环境功能区划和环境规划就产生了环境目标的要求，并因不同的目标或功能要求而产生了相应的环境质量标准；因为有环境质量标准制约，才对污染物排放产生了控制要求，进而形成污染物排放标准，和在特定地域内实施污染物总量控制的需要。生态环评因为没有生态质量标准，所以也没有对影响作用或影响因素形成任何制约，无论有多大影响力，无论影响到什么程度，都是“可行”的。所以可以断言：“没有标准就没有评价”，至少可以说”没有标准就没有科学环评”。例如，曾有在经济鱼类保护区的河口地带规划挖建深水大港、还需浚深10多米深几百米宽和百多公里长的航道，如此大规模征服自然的规划竟然也能评价为“可行”！还有什么是“不可行”的呢？？所以，生态环境影响评价一定应是有指标有标准的评价！有标准才会有好与差、行与不行的判别。

4.1生态环境影响评价标准的应用原则

      生态环评指标和标准确定后，应认真执行：达到标准说OK!达不到标准应说NO! 但就生态环境影响评价而言，如下问题需要考虑和合理处理：

（1）生态标准的取向应是生态改善，执行过程应逐步提高

目前，我国的生态环境普遍利用过度，保护不力，质量较差，功能较低，不能承载越来越大的人口增长和经济扩张的压力，更不能满足日益提高的对生态环境的要求。我国生态环境整体上仍处于退化之中，亟待改善，目前更处于有史以来空前未有的经济扩张压力之下，存在大量不可知、不可控的影响因素，生态环境有遭受新一轮巨大破坏的风险。因此，在开发规划和建设项目中取“改善生态”、“提高生态功能”的政策方向是完全必要的。通过对可控的规划和项目做局部的生态改善，可以在一定程度上抵偿大量存在的不可控影响，从而在总体上保持生态功能不至于大幅度降低。另一方面，从生态系统的多功能性出发，社会对生态功能的需求呈日益上升态势，对生态环境质量的要求越来越高。因此，生态环境标准应是一定时期的标准，应随经济社会发展而逐渐提高，在不同的规划期应取不断提高的生态环境质量标准。这就是说，规划环评总体上做生态改善的取向，而在实施中应按不同的规划期采取由低到高的生态标准。

（2）生态标准应针对主要生态功能指标确定。

由于生态系统环境服务功能的多样性，许多时候一种利用方式会影响甚至毁灭其他利用价值。环评中需要鉴别各种功能，并针对主要功能确定标准。只有主功能不受影响，不发生达不到标准的问题，才可保证生态环境不致严重恶化。例如，祁连山地是河西走廊的水源区，最主要的生态功能是涵养水源。为此功能，保持其森林植被的完整性和扩大森林覆盖面积就应是主要指标。假如从现在起，规划每个五年计划提高其森林覆盖面积2%，持续50年，就可形成一组不断提高的标准，并按生态标准达标要求会产生一系列环保规划、计划和工程，包括生态移民、退牧还林、封育工程、飞播工程、管理工程等等。这样才可保证水源涵养地的可持续性。

（3）以生态环境质量标准促进生态改善对策措施和生态保护工程的实施

生态环评标准不仅是评价影响大小和可否接受的标尺，也是衡量生态保护、修复、补偿措施实施成效的基本尺度。生态环评中，影响源的控制多是通过产业政策和行业标准实现的。例如，农业生态可持续性的主要资源基础是耕地的保有量，全国保有总量18亿亩，地区要求占补平衡。产业政策中关于资源利用效率的政策要求就是实际的源控制标准。

生态环评标准主要针对自然生态系统确定和使用，并主要针对生态功能的维持和补偿而实施有关对策措施。当遭受损失的生态系统能够修复，生态功能能够补偿，可以认为其影响是可以接受的，反之则是不可接受的。例如，煤矿开发要占用一部分草原土地，导致产草量下降，也影响草原的防风固沙生态功能。若以草原NPP为指标衡量其生产功能并以现状植被NPP为标准、以风蚀土壤侵蚀量表征生态系统的防沙固沙功能，以中度侵蚀模数或对应的植被覆盖度值为建设期的标准，则可以计量出需要采取怎样的草原植被改善措施（如封禁、人工草地建设、防治土壤侵蚀、植被重建等）方可补偿造成的损失；同样可计量需在多大范围实施防风固沙措施方可做到生态环境“达标”。

4.2 实施主体功能区战略亟待建立生态环境标准

      《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出实施主体功能区战略，以“引导人口和经济向适宜开发的区域集聚，保护农业和生态发展空间”。《纲要》明确提出 “构建生态安全屏障”的战略任务，从“加强重点生态功能区保护和管理，增强涵养水源、保持水土、防风固沙能力，保护生物多样性”出发，构建以青藏高原生态屏障、黄土高原－川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局”。《纲要》为我国生态环境保护提出了根本性任务。其中 “对影响全局生态安全的重点生态功能区，要限制大规模、高强度的工业化城镇化开发”是最需要进行含义解读并赋予指标进行表征和评价的，并需确定不同的重点生态功能区在不同的时期应达到的生态环境质量水平，以保证其起到保障“生态安全”的功能作用。

      目前，人们已普遍认识到需要保护这些具有重要生态安全意义的生态功能区，但并未与实际的保护战略和保护行动联系起来，仍然只停留一般号召上。为落实这一重要战略，环评的任务首先是赋予保护目标以可度量的指标，并根据自然条件、功能需求、生态可持续性确定分期分区应达到的指标值，使这些导向式的、口号式的、正确的但看不见抓不着的东西变成实实在在的具有目标-指标-标准的任务，化为可操作的规划、计划、工程或方案而付诸实施，并在经济发展中不断增加投入，改善重要功能区的生态环境质量，增强生态承载力。另一方面，就是根据确定的生态环境指标与标准衡量工业化城镇化的压力大小，可否承载，有无提高生态承载力的对策措施，做出科学的评价和决策建议。

4.3   遵循自然规律，确定科学合理的环评指标-标准

      生态系统类型结构不同，生态功能不同，但有一条是相同的，那就是必须保持其可持续性。换句话说，制定生态标准的原则要求是一致的。只有符合具体生态系统特点和规律的指标和标准才有较好的可实施性。

(1)陆地生态环境标准的设定考虑

①降水量是生态系统类型的决定因素。一般降水量达700mm可形成完整的森林覆盖，降水量400mm左右应是灌草植被，低于250mm则可能是荒漠植被类型。在同一地区，能得到额外水分补充的地方，如坡脚洼地，也会形成较高级别的植被类型。因此，生态标准的确定应充分依据所在地区的水份因素。

      生态功能区划是确定目标-指标-标准的主要依据。地形也是标准确定的重要依据。例如，山区森林主要的生态功能是保持水土，涵养水源。研究表明，要达到这样的目的其森林覆盖率应达到70%左右。平原地带森林的主要功能是农田防护，其覆盖率应达到30%以上。

      在不同的地域，森林的类型和组成是很不一样的，生物生产力也不同。因此，各个地域都会有其最好的森林生态系统，可作为区域的背景值或本底；同时，森林的退化却有着大致相同的过程：先是退化为灌草植被，进而退化为草地，再到荒漠化或石漠化。总之，植被越来越低矮、稀疏，生物量越来越少，生态功能也越来越弱。这样，就形成如Odum 所讲的从高到低的生态等级，由此可形成不同生态功能要求的系列标准。

②在降雨量400mm 以下的地区，历史以来就可能一直是草原，如锡林郭勒或呼伦贝尔，草原就是当地的顶级生态系统。但同样是草原，质量和生态功能也有高有低，如草地按养畜能力就有5等8级之分。草原景观也同样可以退化为生态等级更低的荒漠草原，进而退化为荒漠。由此可以做出不同等级的草原生态环境评价标准。

③荒漠生态系统，其质量也有很大差别。荒漠草场是有利用价值的生态系统，固定沙丘和半固定沙丘是基本稳定的生态系统，而流动沙漠是危害重大的。处于轻度沙漠化的土地其生态系统具有一定的自我恢复能力，而中度及以上的沙漠化土地进一步恶化的可能性高，自我改善的可能性低，因而需要实施保护和治理措施。稳定是基本要求。环评时，可以不同的类型划界（制标准），决定管理和治理的不同目标和战略。

(2)海洋生态环境影响评价重要标准

      海洋生态也分为不同的生态系统类型。但环评面对的主要是近岸海域生态系统，包括河口、海湾、岸带、敏感的红树林、珊瑚礁等生态类型。与陆地生态环境相似，虽然已进行了海洋功能区划，也划定了渔业生产海域，但只有海水水质指标而没有渔场生物生产力指标，没有定量的渔业管理，因而海域存在严重的过度捕捞而使鱼类资源普遍严重衰退，甚至遭受毁灭性破坏，成为需要抢救性保护的生态系统。

      海域生态环保和环评的标准至少有两条：维持系统生产力不降低；保护海域生物多样性不减少。一般均以现状作为标准。对于一些重要的生态系统或严重退化的生态系统，现状值目标（标准）显然是过低的，需要更高的质量标准。

在实际的环境影响评价工作中，经常遇到的问题是有大面积海域被侵占，填筑为陆地或开辟为海港、航道，因而要实现上述生产力不降低、生物多样性不减少的目标标准，只能采取补偿性对策措施，如建立人工鱼礁以代替损失的生物生境，以人工增殖放流来补偿那些遭受毁灭性打击的生物资源如底栖生物等。但这些对策措施实施到什么程度才可达到上述两项目标标准，还需要很多研究和实践。

      海域生态系统对于人类经济社会的可持续发展同样具有重要的不可或缺的支撑作用。从生物资源生产的角度看，海域的渔场类似于陆地的耕地，而海水养殖区类似于基本农田，是生产力很高的生态系统。珊瑚礁和红树林生态系统则与热带雨林相比拟。海域（和水域）生态系统的主要生产功能是渔业生产，渔场占用以不减少渔业产量和产值为界限（标准）。这应作为海域生态环境影响评价的重点内容。