规划环评理论探讨：提高有效性

规划环评理论探讨：提高有效性
      毛文永   环境保护部环境工程评估中心      北京  100012

1.规划环评问题

       我国规划环评自建设项目环评发展而来，从思想认识到技术方法都带有建设项目环评的深深印痕，很长时期脱不出项目环评的臼巢。例如其表现在：
       1）在影响识别上，常常按施工期和运营期做影响识别，难免把规划当作项目对待；如此识别只涉及有土木工程的部分，直接影响的部分，而忽略了规划的规模、布局、结构等规划决策关注的影响问题以及战略政策实施、风险、累积、多个规划协同影响等问题；
       2）分析影响环境的因素时只论及拟评价的规划，左邻右舍和来龙去脉皆不顾及，体现不出规划追求科学合理和综合优化的作用；
       3）评价环境影响只论及规划包含的工程项目直接影响，不管间接影响，也不管长期累积后果；自然资源只讲规划利用，没有可持续性利用的养护；
       4)对策措施生搬硬套项目环评的成熟措施，在技术层次上翻来覆去,；遇到规划项目与保护区等目标冲突时，常常执按项目强势的思想而提出调整既有规划，调整保护区。。。；整个规划环保措施定位于“避让与减缓”，做“影响是可接受的”评价而不是做“规划是可持续的”或规划是促进可持续发展的评价；缺乏改善与提高（承载力）的对策等等。
纵观目前的规划环评，贯彻战略政策精神普遍薄弱，参与综合决策的“底气”不足，习惯于扮演“小跟班”和“跑龙套”的角色，不入主流，不足以起到有效促进全面协调可持续发展战略实施的作用。规划环评缺乏宏观观念和整体观念，将规划环评按项目环评来做，重技术枝节而轻指导作用和法规功能，不能起到有效促进协调多种规划，促进资源合理利用和生态环境逐步改善的作用，大大降低规划环评的有效性。本文试图探讨规划环评应持有的思想观念，应走的技术路线，如何提高环评质量等问题；探讨提高规划环评层次，提高其促进规划科学决策地位等问题。

2. 规划环评的路线

       按什么思路设计环评，走什么技术路线开展规划环评工作，是一个首先需解决的根本性问题，也是决定规划环评能否脱出项目环评臼巢的关键步骤。

2.1 不要陷入“影响”之中

       建设项目环评的目的是为项目环境保护管理服务的。建设项目具有选址肯定、项目建设内容明确，项目环境影响也比较确定等基本特点，其环评的核心内容是据此进行影响的评价和寻求预防、减缓、消除影响的针对性措施。所以，环评跟着项目走，始终围绕着“影响”二字转，是天然合理的。
       规划环评则不然！规划是对未来行动的谋划、筹划。规划涉及的空间范围大，时间跨度长，规划包含的行动内容（如项目和基本建设）复杂而多变，具有很多不确定性，因而规划的环境影响也具有较大的不确定性。规划环评的任务是提供规划决策所需的环境信息，帮助建立完善的规划环保目标指标体系，建立规划的环境保护管理和跟踪评价体系，提出科学合理的环保方案及对策措施，并从环保角度优化规划方案，进行多种方案的比选和方案优化，最终形成一个经济社会与资源环境协调发展的规划。如果规划环评一上来就讲“影响”，从思路上一下就掉入到项目环评的框架中了，不仅因规划的环境影响不确定而使影响讲不清，而且还会漏掉应当在规划层次上解决的环境的问题，使规划环评失去其应有的作用，有效性大打折扣。例如，完成某一规划目标可能有数种途径或方案，不同的方案具有不同的环境影响，期望是通过规划环评优选出最为环境友好和资源节约型方案，从源头就预防和减少环境不良影响，而不是跟着一个规划方案谈影响找对策。总之，规划的环境影响（一般主要指直接影响）仅是规划环评的内容之一而不是全部，甚至不是主要内容，这是应注意的特点。

2.2 走环境规划之路

       既然不能如建设项目环评围绕影响做文章，那么规划环评从何入手？回答是应从环境规划入手！
       “环境规划就是人类为协调人与自然的关系，使人与自然达到和谐而采取的主动行动”。按照环境规划的要求，必须包括两方面的内容：第一，是明确环境保护的需求，并据此对人类的经济社会活动提出约束要求，如实行正确的政策和措施，确立合理的生产规模、产业结构和布局，采取有利于环境的技术和工艺等；第二，要根据经济社会发展和人民生活水平提高对环境越来越高的需求，对环境的保护建设作出长远的安排与部署，如确立长远的环境质量目标，筹划自然保护和生态建设规划等。（《环境规划指南》，清华大学出版社，1994）。
       由此可见，环境规划要求达到的目标就是规划环评所要达到的目标，二者是共通的。“环境规划是国民经济和社会发展规划体系的重要组成部分。环境规划目标应与国民经济和社会发展规划目标相互协调，并且是其中的重要目标之一”（《环境规划指南》，1994）.规划环评实际上就是做经济社会发展规划与环境保护规划的协调工作和科学论证。其中，首要的问题是明确环保的需求，也就是建立环境保护的目标-指标体系。这是环保规划和规划环评都需完成的任务。当前，我国实施全面协调可持续发展战略，建设“两型”社会，环境保护成为所有发展规划中必须包含的有机组成成分，环保目标也是发展规划目标的组成部分之一，因而规划环评首先要完成建立规划环保目标指标的任务，并据此优化规划方案，使开发建设与资源环境相协调。规划环评是经济社会发展规划工作的一个重要方面。
       按常理，规划环评应是进行环境保护规划与经济（社会）发展规划的协调性论证就可以了。但是，经过长期实行“经济发展为中心”的发展战略，在人们的思想观念中已经形成了经济规划的强势和环保规划处于服从地位的思维定势，经济发展规划不管多么粗制都可做为基准，成为定局，并作为考虑其他问题的出发点，环评只能跟进，由此也形成目前以讲“影响”为思维定势的环评观念。另外，环境保护规划自身十分不完善，生态环境甚至几近没有规划,因此规划环评往往缺乏环保规划依据，没有进行博弈的“资本”。因此，今日的规划环评需要补充做一些环境保护规划方面的工作——建立环境保护目标-指标，明确环境保护的需求是什么？保护什么和保护到什么程度？然后才能做真正的环境影响评价。
       目前，大气环境和水环境的区划规划比较完备，但生态环境只有粗疏的区划而没有规划。生态系统结构复杂、关系精妙、功能多样，具有系统整体性和地域分异性的显著特点，因此不仅不同的生态系统特点和环境功能不同，保护需求不同；即使同一生态系统也可能因不同的功能需求而有不同的保护目标和保护策略。换句话说，生态环境更需要精细的规划！也许正因为这种特点和高精要求，生态规划难做，因而长期缺如。
       但是，规划环评一定需要有明确的环境保护目标与标准才可进行科学评价。生态环境目标的确定也只能依靠规划环评自己来完成。建立环保规划思想和从建立环保目标-指标入手，做规划环评工作，这是提升规划环评层次和深化规划环评工作的必由之路。

3.提高规划环评有效性的途径
3.1.进行生态环境功能分区和建立环境保护目标指标体系

       如前所述，环境影响评价的重要依据之一应是环境保护规划，尤其须依据环保规划中确定的环保目标-指标-标准。但是，目前的环保规划只有水、大气和声环境功能区划和规划，生态环境功能区划十分概略，更没有相应的生态环境保护规划，没有明确的生态环境保护目标，也没有表征目标的指标，更没有要求达到的指标水平 ——标准。一句话，没有生态保护的明确要求。因此，规划环评中至关重要的生态环评竟然是没有目标指标的评价。这是规划环评首先应解决的问题。
       建立生态环境评价的目标-指标-标准体系与水环境和大气环境的程序类似：在生态环境调查评价和经济社会调查的基础上，进行生态环境功能区划（一般应在三级功能区划的基础上进一步做生态功能分区），然后再确立各功能区的保护目标-指标-标准，相应提出保护对策措施，规定对人类活动的限制，并建立长期监测与管理制度。
       目前，我国已完成全国三级生态功能区划，为进一步区划和规划工作提供了基本思路和依据。但目前的三级生态功能区划界域模糊，保护目标也不具体明确，更无指标和标准，难以为规划环评作为依据应用。因此，在缺乏生态规划的情况下，规划环评需在已有生态功能区划和生态环境现状调查评价的基础上，按照<生态功能区划暂行规程>的思想和方法对评价区进行环境敏感性评价和分区，将生态重要区和生态脆弱区区划出来，作为环评和环保的重点；进而研究各个生态敏感区的“敏感因素”（因何造就敏感性？），其生态系统的结构、特点、问题等；研究其所在区域有关规划对环境的要求、主要生态功能要求；研究表征生态系统特征和功能需求的指标体系；研究不同发展阶段（或规划期）应达到和可能达到的指标水平——不同阶段的标准。从而建立各生态环境功能区的环保目标-指标体系，也以此作为规划环评的依据。
       由此可见，规划环评走环保规划的思路，做环保规划的部分工作——进行功能分区和建立相应目标-指标体系，但并不是做真正意义上的环保规划或代替环保规划。规划环评所要做的工作就是从防止规划实施可能导致的生态恶化和促进生态改善出发，建立评价区的环保目标-指标-标准体系，作为环评和环境管理的依据。当然，评价区的环保目标-指标也并不仅仅源自生态环境，有的目标-指标来自于战略和政策，也来自规划自身和地方环保管理要求等。生态环评的目标—指标—标准体系是目前最为缺乏的部分。战略目标也是比较薄弱的。这些都是需要努力提高的方面。

3.2 实施主体功能区战略和进行生态环境承载力评价

       《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出，国家实施主体功能区战略。这也是规划环评的基本战略。但是，有了环保战略和方向并不意味着能直接为环评利用，其中的主要技术障碍依然是缺乏具体的目标-指标-标准问题。
       主体功能区应该就是目标，这毫无疑问。但到了具体地域如环境影响评价范围内，其具体内涵可能很不相同。例如，《纲要》提出的构筑国家生态安全的生态屏障和生态防护带（“2屏3带”），其黄土高原生态屏障和青藏高原生态屏障所要建立的保护目标肯定是很不相同的；内蒙古草原的防风固沙带和新疆的防风固沙带的内涵也不同。即使同一地带，例如锡林郭勒草原，不仅东西不同，南北不同，同一地区的河流谷地与典型草原的保护目标也不相同。要在具体的规划环评中贯彻实施主体功能区战略，就必须对战略进行解读，明确其区划功能和为达到功能的环保要求；根据评价地域的生态特点和具体条件，进一步进行生态功能分区，建立与各功能分区相应的生态环境保护目标；同时寻求表征目标的指标；进而研究功能分区应该和可能达到的指标值——标准。只有这个过程完成了，才可能使主体功能区战略在规划中得到贯彻实施。
       主体功能区是个很宏观的概念，涵盖广大的地域。在某一主体功能区内，会包含很多其他的次级功能区，包含不同的生态系统，如限制开发区内会包含不断发展的城镇。但任何这种功能区的发展都必须以不影响或不减弱主体功能为限度。
       现在，我国确立了全面协调可持续发展的总体发展战略。主体功能区战略也是为达成国家发展战略而实施的具体战略之一。要使区域流域走上可持续发展之路，必须将人类的活动限制在资源、环境和生态的承载力之内。因此，规划环评进行规划的资源、环境和生态承载力分析评价是贯彻实施总体发展战略的需要。
       从可持续发展战略考虑，生态可持续性是其基础。从提高资源环境承载力以满足日益增长的需求出发，针对生态“短板”实施补偿性对策措施以提高生态承载力是主要可操作的方面。因此，生态承载力的评价是规划环评最值得重视的内容，也是实施有效措施提高区域流域养育人口支持持续发展的主要领域。

3.3 提高可持续发展战略意识和科学决策水平

       意识是人脑对客观事物的反映。同时，意识对物质世界具有巨大的能动作用。意识使人从客观世界中引出概念、思想、计划来指导自己的行动。意识决定行动，意识水平决定工作的水平。
       我国的发展战略已经发生了根本性转变：从以经济发展为中心转向全面协调可持续发展；从“发展是硬道理”转向转变发展方式，追求又好又快的发展；从“不管白猫黑猫逮着老鼠就是好猫”转向讲求科学发展，走资源节约和环境友好的发展之路，进而建设生态文明；从追求温饱到建设全面的小康社会。环境保护战略和环境影响评价战略自然也应当发生相应转变：环境保护从服务于经济建设转向服务于可持续发展战略，服务于人民，走“发展中保护和保护中发展”之路；环保从发展舞台的幕后走向前台，从经济发展的“跟班”变为经济发展的“併头兄弟”，从不入主流到进入发展主流；环评也由伴随建设项目发展并为项目建设打扫后院的“保洁员”转为科学发展的咨询者和环境保护科学决策的参谋，由依附于基本建设项目程序的附庸转变为科学发展综合决策的参与者，成为环境保护的先锋战士。这些角色的转变要求环保和环评的每一个人都需重新学习和武装自己，更新观念，树立可持续发展的意识，担当自己承担的角色和完成应当完成的任务。
       环保参与综合决策是使环保工作迈上新台阶、完成新时代赋予的新角色和新任务的基本途径。环评是连接经济发展与环境保护的桥梁，扮演着环保直接参与综合决策的角色，起着促进科学决策和科学发展的重要作用。如何更好的发挥环评的这种作用，是目前应当努力研究和探索的问题。从促进和提高科学决策考虑，环评应努力：
1）开发更为科学的评价方法，提高环评的科学性，为科学决策提供更科学合理的咨询意见和决策建议；
2）深入研究和学习新时期的发展战略和环保战略，树立环保战略意识和以先进的思想和理论武装环评队伍，包括环评管理队伍、环评队伍、环评专家和评估专家队伍，努力提高贯彻实施可持续发展战略的水平；
3）探索研究环评和决策的难点、盲点问题，补足环评的“短板”，尤其是探索研究生态环评有关问题等。
决策水平取决于决策者和决策建议者的可持续发展战略意识，取决于决策的方法和程序的科学性。当前，转变过去阶段形成的传统观念与认识，学习新战略新政策和树立新观念是最为紧迫的任务。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》集中体现了新时期的新战略和新政策，是环评和环境保护决策者首先应学习和贯彻执行的纲领性文件。

3.4 提升环境保护对策措施的战略水平

       环评的最终成果都要落实在环保对策措施上。因此，如何编制可供有效实施的对策措施是十分重要的。规划环评的对策措施应注意：

3.4.1 对策措施应与规划决策层次相适应，注意战略性和政策指导性

       环保对策措施可分为战略与政策、决策与管理、技术与设施等不同的层次。建设项目的环保措施主要侧重技术层次，强调针对性；规划环评的环保对策措施因规划层次不同而有不同的侧重，一般需侧重战略与政策性，强调能为后续的规划计划分解和逐步实施。当前，尤其需要强调这种层次性特点，使规划环评从项目环评的臼巢中脱颖出来。
规划环评对策措施应充分体现发展战略与政策，针对达成规划目标来提出。当前，《国民经济和社会发展第十二五规划纲要》提供了最为全面系统和应时的战略政策体系，规划环评需要“对号入座”。

3.4.2 注意对策措施的表达形式

       规划环评对策措施要增强其战略性政策性，尚需有与之相应的表达形式。对于居于较高层次的规划，其规划目标和规划方案还要进一步分解为低层次规划计划或综合性的建设项目， 因而规划环评对策措施也应是专项的规划计划或综合性环保工程。对于与建设项目直接相连的规划，其规划环评的对策措施也应是能分解到项目中实施的工程或计划。一句话，规划环评的对策措施应是与规划决策层次相一致的规划、计划、环保工程，即应有时空分解的实施内容、有明确的实施目标、有可供监测管理的指标等；应是政策建议、法规建议、规划计划、环保工程或建设措施整合而成的方案之类，而不是一般性环保常识性漫谈。
例如，以环保工程形式出现的工程化对策措施可能有：生态修复工程；流域区域生态补偿工程（含耕地修复与补偿，占补平衡与坡改梯）；流域（库区）水土流失治理工程；流域森林建设工程，河流源头区水源林保护与建设工程；矿区沙漠化防治工程；流域环境污染治理工程；循环经济工程，中水回用工程；江河水生生态修复工程；珍稀鱼类生境修复工程；渔业资源保护与恢复工程；河湖生态连通工程，大坝过鱼工程；湿地生态保护工程；增殖放流工程；海域生态保护工程，海域人工鱼礁建设工程，海岸线生态化工程等等

3.5 提高规划环评对策措施的法制化水平

       与可持续发展有关的立法是可持续发展战略和政策定型化、法制化的途径，与可持续发展有关的立法的实施是把可持续发展战略付诸实现的重要保障。（《中国21世纪议程》，1994）.政策灵活多变可适应快速发展的经济社会需求；法制的公平和稳定化作用最有利于环境和生态的保护与建设。过去，针对敏感目标的法治化管理已有不少经验和成功，值得总结和发扬光大。规划具有地方法规的性质和功能，规划环评也具有立法建议的机会。从提高规划环评有效性出发，将促进可持续发展的对策措施法制化是十分重要的工作。
       目前，有许多环保对策措施迫切需要法制化，甚至可以说没有法制化就没有可能实施这类对策措施。例如，河流梯级水电站的流域性生态调度制度，下泄生态流量的规定，没有法制几近不可能实施，或不可能长久维持。再如生态补偿，亟待法制推动。不仅河流上下游生态功能保护者与受益者间的区域补偿需要有法制推动和保障，就是“谁破坏谁恢复”的直接补偿，如渔业资源增放补偿，无法修补的水域生境损失的重建，流域水土流失治理和生态改善补偿等，都是需要法制做保障的。此外，区域性流域性生态改善的资金来源也需要法制化的筹集与管理（生态修复保证金制度）。甚至长期的环境跟踪监测制度，也需要法制做保障。一句话，环保对策措施的法制化是十分必要的。