规划环评贯彻战略与政策的探讨

规划环评贯彻战略与政策的探讨
               环境保护部环境工 程评估中心     毛文永    北京  100012

       规划是介于国家发展战略政策和建设项目之间的中间环节，起着承上启下的作用。践行科学发展观，走全面、协调、可持续发展道路是一切规划的根本宗旨。建设两型社会和生态文明是搞建设谋发展的最终目标。换句话说，规划是战略和政策的直接延伸和实施的具体途径。因此，发展规划首先须贯彻实施国家发展战略与政策，增强可持续发展能力。
规划环评一般都进行规划与政策和上层次规划的符合性分析。目前，这些分析一般都是文字比对性的，宏观的主观评定，缺乏指标化的科学分析，也缺乏对战略政策贯彻与否的全面分析；也有按建设项目思路进行评价者，强调符合性的一面而将不大符合的东西轻描淡写，一带而过。这在一定程度上减弱了规划环评的有效性。形成这种状况的原因可能有认识上的缺陷，也存在技术上的困难。本文将从学习和解读战略与政策含义、环评技术指标化以及评价观念的充实提高等方面就此问题进行初步探讨，做抛砖引玉之举。

1.战略政策的学习和解读

        我国已确立了全面协调可持续的科学发展战略，建设“两型”社会和生态文明。这样的发展战略，基本是从近30 年来环保战略的研究和国际环保实践经验生发而来，因而从环保的视角看，我国的发展战略是反映环保战略思想的，是符合应对当代发展所面临的主要问题——资源环境矛盾的需要的，也是符合我国国情的，是应时的，先进的，正确的，具有长远战略意义的。正确理解和贯彻执行国家发展战略是规划环评最为核心的任务。可以说，我国的发展战略已经确立，目标和方向已经指明，并已产生和形成了一系列环保政策、资源政策、产业政策。存在的主要问题是如何贯彻实施，使之变成实实在在的行动并取得实效。
1.1学习和解读可持续发展战略

       我国确立的科学发展战略主要是全面协调可持续发展。这一战略的中心思想是协调发展与环境的关系，谋求可持续发展。全面发展，就是经济、社会、环境的共同发展，改善，不是传统的单一经济增长式发展，不是牺牲环境的经济发展模式或道路。协调发展，最核心的内容是协调经济发展与环境保护的关系，协调人与自然的关系，不是不顾环境保护追求现时经济利益最大化，更不是以牺牲环境换取经济利益的发展。环保界更推崇可持续发展的提法，因为它在20年前就被确立为新世代的发展战略，是国际上共同推崇的发展战略，被明确地写入联合国《21世纪议程》和《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》。
       可持续发展战略理论完善，已被赋予具体的内容，形成明确的目标、领域、方案、行动计划，可操作性强；《中国21世纪议程》的领域内容涉及可持续发展战略与对策、立法、政策、教育、人口与消费、脱贫、卫生与健康、人类住区、农业与农村、 工业与交通、能源与节能、自然资源、生物多样性保护、荒漠化防治、防灾减灾、大气保护、固废管理、公众参与及国际合作等，形成一个完备的战略与政策体系。20年过去了，但《议程》所确定的基本战略和政策依然鲜活，需要长期努力去实践。例如，《议程》确立的2000年前的可持续发展战略目标主要是：a。在保持经济快速增长的同时，依靠科技进步和提高劳动者素质，不断改善发展的质量；b。促进社会的全面发展与进步，建立可持续发展的社会基础；c.控制环境污染，改善生态环境，保持可持续利用的资源基础；d逐步建立国家可持续发展的政策体系、法律体系、建立促进可持续发展的综合决策机制和协调管理机制。
       今天，所有这些依然是我们的大方向，总战略。由此可知，可持续发展战略的核心内容都是围绕解决发展与环境矛盾关系的，“全面、协调”更强调了可持续发展战略中的这一关系。在规划环评中，无需从头研究可持续发展战略或对策，但需要学习有关经典文献，结合环评面对的具体对象和当前形势，对号入座，重点有为。

1.2 学习和解读生态文明

       对于环评人员而言，建设资源节约型社会和环境友好型社会，内容是比较熟悉的，虽然仍是一个比较笼统的概念，但大方向是明确的，目前基本以执行产业政策和环保法规为准则。生态文明则是个更为模糊和领域宽广的概念，需要深入学习和领会，并在环评工作中贯彻其思想精髓，体现其含义意义，指导我们的决策与行动。
从纵向说，生态文明延续了原始文明、农业文明和工业文明一脉相承的文明链条。从横向说，生态文明丰富了物质文明、精神文明和政治文明和谐共生的文明体系。主要包括生态意识文明、生态制度文明和生态行为文明三个方面（陈寿鹏）：
       生态意识文明。它是人们正确对待生态问题的一种进步的观念形态，包括进步的生态意识、进步的生态心理、进步的生态道德以及体现人与自然平等、和谐的价值取向。
        生态制度文明。它是人们正确对待生态问题的一种进步的制度形态，包括生态制度、法律和规范。其中，特别强调健全和完善与生态文明建设标准相关的法制体系，重点突出强制性生态技术法制的地位和作用。
       生态行为文明。它是在一定的生态文明观和生态文明意识指导下，人们在生产生活实践中推动生态文明进步发展的活动，包括清洁生产、循环经济、节约资源、环保产业、绿化建设以及一切具有生态文明意义的参与和管理活动，同时还包括人们的生态意识和行为能力的培育。
       总之，生态文明是在保持生态系统的平衡、和谐、稳定、持续存在的前提下发展人类社会的物质文化的文明，是人与自然和谐共存、共同发展的文明形态。目前，建设生态文明首先是改变传统的价值观，树立生态文明意识，由此指导规划的正确决策；同时重视生态文明的制度建设，或者可持续发展的法规建设，由此保证规划的有效实施； 然后是一系列符合生态文明的建设行动。

2. 评价技术指标化

       规划应符合发展战略和环保政策法规要求。这是环评中首先要分析的问题。但是仅做文字比对显然是不足的，因为不少规划目标就是直接引用政策条文的，城市总体规划尤为明显。此时，进行条文含义的解读并梳理出若干指标就是必不可少的，否则评价就不可能深入进行下去。不管指标化过程和指标化分析过程是否列入规划环评文本，这一工作过程都是科学评价所必需的。进行战略与政策的指标化分析主要途径如下。

2.1 以政策条文为指标

       按政策条文分析规划内容并做出是否符合政策的评价结论是惯常的做法，简单而有效。需要注意的问题主要是：1）全面了解针对某一主题或问题的全部政策，全面了解政策内容，做全面的政策符合性分析，防止对政策了解不全或对政策做断章取义的分析。2）深入分析执行政策的深度或尺度，持政策发展和进步的眼光做科学的分析。例如，仅针对煤炭矿区的政策法规就有《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》、《关于印发加快煤炭行业结构调整应对产能过剩的指导意见》、《国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于进一步做好煤矿整顿关闭工作意见的通知》、煤炭工业发展五年规划以及发改委、环保部门的管理政策和地方规划等，都应全面了解。然后，需进一步深入了解政策内容，如上述的“若干意见”中的基本原则除对行业本身的资源利用、规模化建设、安全生产等提出要求外，还强调坚持煤炭开发与地方经济和社会发展相结合的原则，和带动地方经济和社会协调发展等。而不少矿区开发往往容易忽略这一政策指向，将矿区设计成“飞地”，甚至害怕“麻烦”而有意识的避免与地方接触。这是有悖于环保的综合和优化以减少环境影响的原则的，也不符合可持续发展战略的基本理论和思想。
此外，对于没有明确定量化的政策要求，还需要根据地方环境特点和要求、规划规模-结构-布局以及产业技术发展水平等，建立指标和确定指标限值，作为贯彻实施政策的衡量基准。例如，节能和减排的指标及指标值，土地资源和水资源利用效率指标值等。

2.2 对生态战略政策做指标分解

       在可持续发展战略中，生态环境可持续性是最为基础的要素。但在规划环评中，生态战略和政策的分析是最为模糊的，也最需要进行指标化和定量化分析。
       《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确了国家实施主体功能区战略，生态功能区划是其最基本的战略依据。《纲要》要求“对影响全局生态安全的重点生态功能区，要限制大规模、高强度的工业化城镇化开发。对依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域要禁止开发”。提出对“限制开发的重点生态功能区，要加大生态环境保护和修复的投入力度，增强水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等功能，在西部地区优先启动国家重点生态功能区保护修复工程”。生态保护的战略和政策是十分明确的。但是，如何正确有效的贯彻实施“限制开发”的政策？正是规划环评需要解决的关键问题。
       例如，主体功能区划划分了影响国家全局安全的“两屏”（黄土高原-川滇生态屏障、青藏高原生态屏障）“三带”（东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带）重要生态功能区，而且已确定了主体功能。但各个生态屏障保护什么和修复什么？保护和修复达到什么水平？采取什么保护和修复的对策措施或项目工程？这些对策措施或项目工程又需实施到什么程度？如何分阶段达到不同的保护修复目标？如何管理和促进这一工作？如此等等，都需确定目标、指标，进行计划和设计，实施有效管理，并需不断监测与评价，不断改进工作和提高效率。换句话说，需要对生态战略政策做分解，赋予指标，进行定量化评价与管理。规划环评是所有这些战略政策贯彻实施的开端和需要迈出的第一步。
       目前，对生态功能区进行环境状况或敏感性评价或对评价区进行生态功能区划，在技术上基本没有很大困难。进行有指标的评价也没有太多问题。需要深入探究的是建立生态功能与生态环境质量之间的定量关系以及确立不同的生态功能区应达到和可能达到的质量水平——生态环境质量标准。换句话说，规划环评中需对生态环境进行有指标的评价，并需确定不同地区在不同的时期要达到的指标值。只有有了这样的指标和指标值（亦称目标）才可使生态功能区建设由战略政策的指向和愿望变成具体的实施计划和项目工程，成为真正的实际行动和取得真正的实际效果。

2.3 战略政策的综合性分析与贯彻执行

       规划环评应持整体性和综合性观念，因为环境是诸多要素相互联系的整体，生态系统具有结构复杂运行精妙的整体性，环境和生态系统受到的影响也是多方面的，是人类和自然综合性的，影响的效应也是整体性的。可持续发展战略也是综合性的，包括经济社会和环境生态等诸多方面，其实施政策和保障性法规虽各有侧重，但总体上形成完整的战略-政策-法规体系。这使得环评也必须全面学习和认识战略与政策，必须综合考虑战略政策的贯彻实施问题，避免单打一的考虑问题。
       例如，在锡林郭勒草原上规划煤炭矿区开发，规划环评首先需要了解其主体功能区划为北方防风固沙带，也被国务院认定为我国北方生态屏障，因而先要解读确定的主体功能的含义，寻求和筛选表征生态功能的指标（如土壤沙化敏感性或土壤沙化侵蚀强度、植被盖度或NPP等），并研究确定达到功能要求的生态环境质量“标准”——指标值；因有生态功能损失，就需要进行保护和修复，于是应提出生态保护修复工程；矿区开发有基地建设问题，会引入外来人口，导致人口聚集，于是产生城镇化问题，同时矿区有移民和安置问题，又有矿区开发促进地方经济社会发展的政策要求，还有国家关于”优化城市化布局和形态，加强城镇化管理，不断提升城镇化的质量和水平”发展战略，因而规划环评需提出进行区域性城镇一体规划、一同建设发展的规划设计建议，避免将矿区基地建成“飞地”。此外，围绕资源利用和污染防治，以及建设两型社会的战略和政策，有合理选址布局、结构优化、规模控制等一系列贯彻实施战略政策的环评内容。可以说，规划环评基本是围绕贯彻发展战略和政策进行的，因而对战略和政策的学习和实施是规划环评的基本出发点和归宿。

3. 树立可持续发展战略与政策观念

       树立可持续发展战略与政策意识，对于做好规划环评和提升环评水平是至关重要的。

3.1 树立规划环评服务于可持续发展战略的观念

       环境保护为谁服务？环评服务于谁？这是一个根本性问题。在以经济建设为中心和经济发展是硬道理的时代，环保和环评为经济建设服务是理所当然的事情。在这一方针下，牺牲部分环境生态而为经济建设让道也是十分自然的，无可非议的，只要做到“环境影响是可以接受的”就为“可行”。今天，我国已进入全面建设小康社会的新阶段，走全面协调可持续发展之路，建设两型社会，并为此大力进行经济发展方式的转变， 解决经济发展中资源环境代价过大的问题，追求又好又快的发展，那么环保和环评再局限于为经济建设服务显然是不足的，是落后的。环保和环评始终是为发展战略服务的。发展战略已由经济发展转向全面协调可持续发展，环保环评也应为全面协调可持续发展战略服务，为全面建设小康社会服务，为人民服务。从这个意义讲，环境保护和经济建设是奔向可持续发展的列车行进的两股平行的轨道，缺一不可，互为补充，相互促进，因而新的战略政策强调“在发展中保护，在保护中发展”。
       规划环评是将发展战略和政策转换为规划行动的最直接过程和途径，因而在发展战略政策转变之时首先应做意识的转变和提高。国家的发展战略已将环保做为基本战略，环保与经济建设为同等重要的战略，环评也由从属于经济建设的“跟随”推进到发展战略的前台，由配角变为主角，地位和角色变了，意识和要求也随之改变。不转变观念是无法完成角色任务的。

3.2 培养科学决策的素质和勇气

       我国规划环评起步较晚，规划环评队伍也从项目环评队伍发展而来。虽然都是环评，并且确有很多穿叉内容和共同之点，但二者仍有很大的不同：目的、任务不同，内容、重点亦不同。项目环评为建设项目管理服务，环评得出的可行与否的评价结论直接关乎项目的命运。环评代言项目建设单位报告他们的活动行为有什么环境影响（法律规定的社会责任！），难免有避重就轻、隐恶扬善的成分，参杂“拿人钱财替人消灾”的成分也在所难免。所以，长期以来，环保管理部门不满意于环境影响信息的不全，和环评队伍及环评工作的不力；建设单位也不满意于环评单位不能帮自己过关，不满意环评揭示其真实状况。处于夹缝中的环评左右为难，不能挺直腰杆畅所欲言，也形成一些不为称道的做法。
       规划环评的目的和任务与项目环评不同，它是为政府的决策提供全面的信息和合理建议，为保护畅所欲言，大声疾呼，但实际上依然有长官意志的干扰，给环评造成压力。所以，作为环评队伍的成员，不仅需要不断提高科技技能以完成复杂的环评任务，而且需要培养为科学精神和讲实话的勇气。
       规划环评是为政府部门的科学决策服务的。要提高环评的有效性，使环评提出的科学合理建议变为政府规划的行动，主要取决于环评工作自身的质量。提供全面准确的环境信息，讲出科学合理的对策措施建议，高举战略和政策的大旗，开展广泛的公众宣教和参与，持久不辍的工作努力，必能使环评的旗帜高高飘扬，为中华民族可持续的生存与发展做出无可估量的贡献。（2012年1月28日）