规划环评理论探讨：基本任务与要点

   规划环评理论探讨：基本任务与要点
             毛文永         环境保护部环境工程评估中心   

     
　　摘要   本文提出了规划环境影响评价的五项基本任务：阐明环境现状-特点-问题，为规划决策提供科学的环境信息；建立环评目标与指标体系，为规划的环境管理提供科学依据；评价规划环境影响，避免重大资源-环境-生态风险；贯彻科学发展战略和资源环境政策，优化完善规划方案；建立环境动态管理体系，提出环境监测方案与跟踪评价制度建议。按照任务探讨了规划环评的要点内容。
   关键词：规划环评；环评目标；生态指标；生态风险；环境合理性

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　　规划是国家发展战略政策贯彻实施的具体分解与落实的主要环节，是上承战略政策、下接建设项目或其他建设行动的中间过程。规划环评则是将当代经济社会发展所面临的主要问题——发展与环境的矛盾做明确的揭示、说明并寻求解决这一矛盾问题的途径的科学工作。规划环评在发展过程中的这种地位和角色，决定了规划环评应循序的基本原则和需要完成的主要任务，也决定了规划环评的基本内容和要求。
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1.  阐明环境现状-特点-问题，为规划决策提供科学的环境信息
　　认识规划所在的时空范围和特点，认识资源特点，环境现状，生态规律，是科学决策的首要问题。这是规划环评要完成的首要任务。一般而言，规划环评需要调查和阐明如下问题。
1.1 阐明环境特点与现状
　　调查评价区域自然地理概况、环境变迁历程、环境质量状况、生态环境状况、社会经济状况，是规划环评的首要任务。在实际环评中，比较复杂的是生态环境调查与评价问题。许多生态调查需要专业人员完成，如动植物物种多样性调查、水域海域生物多样性调查等。利用遥感技术采集生态信息已为大多数规划环评所采取。目前比较薄弱的工作是如何对调查采集到大量资料数据进行分析，说明生态环境的状态——如何评价和评价什么的问题。
　　生态环境评价多年来停留在常识性描述水平上，观点无不对，但不能为采取行动的决策提供支持，因而十分需要对生态环境问题做出定量或半定量的科学评价。为此，生态环评必须建立明确的评价指标体系和标准。
　　对一定的区域流域而言，规划的生态环评主要是两个方面：生态系统的整体性和敏感性。
保持生态系统的整体性或者生态景观的完整性，是使生态系统可持续存在的根本所在。系统的生物多样性和生产力是整体状态的根本性体现。景观生态学以生产力为指标做区域流域生态稳定性、恢复性评价是规划环评常采用的方法。也有人从生态系统健康出发进行生态现状评价，用活力指标、结构指标和恢复力等指标，可阐明整体性状态。总之，不同的学者采用不同的方法做评价都是可以的，而设立一定的指标做科学的评价是必要的。
　　生态系统的另一个重要性质是地域分异性。其中，一些地区特别重要，成为环境主要的保护目标（敏感目标）；另一些地域则存在比较严重的生态环境问题，成为生态脆弱区。环境敏感目标大多已为法规或环保规划所确定，但脆弱区一般未进行法定。规划环评需要进行识别、评价和有时需要区划这两类地区，补充以往工作的不足，为采取针对性的保护对策措施提供依据。
　　
1.2 阐明环境功能与功能区划规划
大多数规划区域流域都进行了生态功能区划、环境规划，也都属于一定的主体功能区划。大多数自然资源都在被利用，起着固有的功能作用。因此，必须调查环境的功能区规划和自然资源的实际使用功能如水源利用等，明确应遵循的环评原则。
　　对生态环境服务功能进行科学阐发，可以加深对生态环境规律性和重要性的认识，有助于促进生态保护的决策。阐明生态系统主要的服务功能，对于评价规划影响也是很有用的。
　　在进行生态服务功能或价值的计量中，不同的国家和地区应有不同的价值取向，体现“稀缺无价”或“缺者为贵”的基本原理。例如，耕地在美国和加拿大因数量多而变得不很重要，政府还需要想方设法消化多余的农产品如玉米之类。在他们那里，耕地、森林、草地是可以相互转换的，因而计量生态功能时耕地的价值最低，不及草原的1/2，不及森林的1/9；但在中国，耕地是个定数，占一亩就少一亩，中国的森林在山上，草地在干旱或寒凉地带，都不能转换为耕地，因而耕地就变得特别珍贵。从养育人口这个根本性功能出发，耕地的价值起码是森林的5倍，是草原的数十倍。功能取向正确了才能保证环评方向的正确性。
1.3阐明区域流域环境问题
　　区域流域的环境问题往往是特异性的，也是环评必须抓住的关键。影响区域流域可持续发展的环境问题分两类：生态环境问题和环境污染问题。
　　生态环境问题与生态脆弱性紧密联系。但凡生态脆弱必有导致脆弱的要因。一般而言，自然原因是基础、内因，人为影响是加剧脆弱性的主要因素、外因。外因通过内因起作用。在我国，主要这类问题是土地问题：土壤退化和水土流失、沙漠化、石漠化；生态问题：生物多样性（物种和生境）不断减少，自然空间渐趋萎缩，生态功能削弱和自然灾害加剧；资源问题：水资源短缺和耕地资源破坏；海域问题：河口、海湾和岸带破坏，鱼类产卵场等生境破坏，渔场和养殖场侵占而渔业资源迅速减少，以及环境污染的加剧和海域生态恶化。
　　区域流域的环境污染问题一直以来愈演愈烈。城市区域的大气污染阴霾蔽日、半壁河山的酸雨侵蚀、河湖和近海的水污染问题都在不断加剧，固体废物日积月累，环境风险日益增加。此外，我国环境也同样受到全球气候变化影响，具有太多的不稳定性。
　　规划环评阐明评价区的主要环境问题，可以为环评自身的评价重点和环评目标指明方向，也为规划的环境对策措施决策提供科学依据。
　　
2建立环评目标与指标体系，为规划的环境管理提供科学依据
　　建立环评目标-指标-标准体系，既是进行环评工作的基本技术手段，也是规划环评的终极目的之一。这项工作可以看作是规划环评的统帅。
　　
2.1 环境影响评价目标的建立
　　规划环评中通常会遇到3个环保目标：规划提出的环保目标、环评采用的环保目标、规划环境管理的环保目标。其中，规划提出的环保目标一般比较笼统，口号式，环评需将其含义解读，赋予指标，使其成为可度量的环保目标。 环评的环保目标包括规划目标在内，同时增加根据政策、法规、相关规划和环保管理部门的要求形成的环保目标。规划环境管理以环评为主要依据，因而其环保目标基本采用环评目标。
　　环评目标的建立基础有：1）规划的研读和分析，尤其要研读规划目标；2）环境变迁历史和现状的调查与评价，明确环境特点与功能，功能区划及功能区目标等，尤其要明确影响区域流域可持续发展的环境和生态问题；3）识别和分析规划与所在环境的关系，明确主要影响和筛选评价重点，针对环评重点确定其环保目标；4）研读政策法规和相关规划，包括产业政策、资源政策、环境政策与法规等，按贯彻政策精神、实现政策目的、满足法规和规划要求编制环评目标
　　由此可见，环评目标应体现如下要求：规划提出的环保目标；产业政策和资源政策尤其是不断发展的最新政策、环境政策与法规、上层次规划和功能区划、区域流域环境规划、区域流域生态可持续性和生态功能保护要求、控制区域流域重点环境问题、环保管理部门特别要求的保护目标等。
　　目前，大多数环评缺乏精细的环评目标研究工作，基本靠感性认识和经验编制环评目标，列于总论中，以示重要。目标不明、不确、不全、不定量，是影响规划环评质量提高的重要因素。
　　
2.2 环境影响评价指标-标准体系的建立
　　环评指标的功能是表征环保目标的。按照规划的原则，一个规划目标至少有一个可监测或可度量可比较的指标表征。由此可见，只有规划环评目标表达得清楚，才可能有明确的指标表征。有了明确的指标，再将指标分级，按要求确定规划需达到的指标水平或指标值，就是评价的标准。因此，在环评领域，只要有了环境功能分区，就有了按不同的功能确定的环保目标，就可寻求到表征该环保目标的指标和标准，也就可以建立环境（生态）功能区-环保目标-环评指标、标准体系。
　　规划环评中，凡有政策法规或规划明确要求的目标，也都有比较明确的指标和标准。存在的主要问题是生态环评的目标-指标-标准体系因不同地域、不同功能而不同，需要在环评工作中研究确定。而且，由于生态系统的复杂性和多功能性，生态区划做不到十分精细，生态保护的目标做不到十分明确，长期以来深入研究工作不足，生态环评始终停留在定性描述的水平上，甚至形成“生态环评无标准”的错误观念。还有的环评则干脆回避生态环评问题。
对于规划环评而言，认识生态和评价生态影响是其主要的工作内容，是不可回避的。生态系统的可持续性是可持续发展的核心问题。现在，由于3S技术的发展，使得采集大范围的生态信息和评价长时间大尺度的生态环境影响成为可能，已经具备了使规划环评提升到新的科学评价的水平上的条件了，对规划的生态环评的要求可以提高。。  
3.评价规划环境影响，避免重大资源-环境-生态风险
　　规划的环境影响主要是环境污染、生态影响、风险影响三大类型。其中，环境污染影响的评价技术比较成熟；生态影响评价比较复杂也尚未掌握；环境风险正在探索，而生态风险还处于建立概念的过程中。
　　
3.1 环境影响评价
　　环境污染影响评价已进行多年，经验积累丰富。存在的问题是不能很好区分项目环评和规划环评的不同任务和不同内容，常常把建设项目评价的思路和方法直接搬用到规划环评中。例如，用施工期影响和运营期影响进行识别和评价就是典型的项目评价的做法。有的将规划环评做到可以代替项目环评的程度。实际上，过细的工作是没有必要的，因为规划实施过程变数很多，细了也没有用。规划环评要解决的主要问题是需要了解规划所在的环境做了怎样的功能区划；有多大的环境承载力（环境容量），可否承载或容纳规划规模；或者在什么样的规划结构和布局条件下可以容纳；以及在多个规划聚集的情况下会有什么累积影响后果等等。
　　规划的环境影响评价主要着眼于环境功能区达标和污染物排放总量控制等。
　　
3.2 生态环境影响评价
　　生态环评同样存在着将规划环评按项目环评进行工作的问题：只关注直接影响，忽视间接的、累积的影响问题；只关注自己的规划影响而完全抛开同一时空范围内存在的多家规划的综合的累加的影响；基本未关注生态风险问题。此外，普遍存在的问题是做无指标无标准的“白描”而不是进行科学评价。没有指标的评价其实是想说什么说什么，会说什么说什么，说与没说一个样；没有标准的评价是没有是非、没有限度的空说，无所谓行或不行、也无所谓合理或不合理的判定。这是生态环评亟待解决的问题。
　　规划环评中生态的影响评价主要需解决的也是承载力问题，即流域区域生态系统的承载力如何？规划所在的生态系统可否承载规划？其自然资源可否承载规划？其次，规划或多项规划的长期、累积影响有多大？是否影响生态的整体质量？会不会降低生态系统的服务功能？再次，规划的重大项目布局会不会影响重要的生态敏感保护目标？最后，需评价规划对流域区域生态问题或脆弱生态系统有什么影响，会不会因此而对流域区域可持续发展造成影响，或者因不合理布局带来重大损失和灾害等。
　　此外，为论证规划的环境合理性，尤其是考察规划的产业结构和布局与资源和生态的合理关系，有时还会进行生态适宜性分析，或进行流域区域生态系统健康状况诊断等。
　　
3.3  环境风险影响
　　规避风险是规划的主要目的之一。提供环境风险信息和提出规避、应对风险的对策建议是规划环评的一大任务。
　　环境风险包括因事故或其他原因导致的污染型环境风险，也包括因污染或资源过度开发利用、生态系统长期超载的累积作用而最终导致系统完全破坏的生态环境风险。目前，对环境风险已有环评导则，并在项目环评中开展评价工作，但对生态环境风险问题的认识和评价工作基本尚属空白。
　　风险有两项基本含义：不确定性和危害性。生态影响恰恰具有这两个基本特征。大多数生态影响的因果关系不完全对应，生态系统的发展趋势具有恶化和趋好的不确定性，生态影响的过程具有长期性和累积性而系统崩溃具有突发性，这些都是高度不确定性的。这也是生态环评进步缓慢的制约性因素。另一方面，生态破坏的危害性又是最为深远和重大的：物种绝灭永远不可再生，绝灭一种就少一种，补偿的希望为零；耕地损失至少在中国补偿的可能性极少；土壤流失掉也难以恢复，自然界的土壤生成速度太慢，人类的寿命等不上，人工把流失的土壤搬运回来的代价又太大，大多数情况下也没有可能性；脆弱生态系统的回复也是无比漫长的过程，大多数情况下回复的希望也同样十分渺茫。这些特征决定了生态影响实质上是风险影响性质。如果能将生态风险评价做好，规划的生态影响可能就解决了主要问题。
　　环境风险评价已列入规划环评条例中，说明我们已经感觉到了这个问题的存在。但是“感觉到了的东西并不一定能很好的理解它”，而要真正会解决它，更需要百倍的努力。在一些已进行的规划环评中，已开始探索这一问题，例如规划环评中应用的情景分析就是为解决不确定性问题而采用的方法。也有直接进行风险评价探索的。总之，规划环评需要下大力进行环境风险评价，尤其是探索进行生态环境风险评价。
4.贯彻科学发展战略和资源环境政策，优化完善规划方案
贯彻执行战略和政策使之落实到具体的时空界域中是规划的根本宗旨。这也是规划环评的基本方向和任务。规划环评就是论证规划与科学发展战略和资源环境政策的符合性，资源利用的合理性，与环境-生态的协调性。一句话，论证规划的环境合理性。

4.1 资源-生态可持续性
　　根据科学发展的含义——全面协调可持续发展，规划需保证发展的可持续性，而发展的可持续取决于发展基础的可持续性，即资源-环境-生态的可持续性。换句话说，规划的规模的环境合理性就是必须使其限定在保持资源-环境可持续性（资源-环境-生态的承载力）范围之内。
　　资源的承载力是指资源对一定的时空范围内所有规划、所有活动的总压力的承载能力，而不是只针对一项规划而言。例如，水资源对规划的承载力是依据生活用水、生态用水、环境用水、农牧业用水、工业用水的顺序做优先性安排，是在保证生活、生态用水前提下对产业的供水能力。土地资源是按照土地用途的管理规划，特别是从建设用地份额中考察有多大的份额供给某项规划，而不是用总土地面积做分母的不着边际的承载力。
　　自然资源利用的合理与否还需考虑经济性，即在同等性质的竞争性资源利用中应优先给予经济性价比高的用途。资源的不合理利用不仅经济效益低，破坏资源的可持续利用能力，过度可发利用还导致一系列生态问题。
　　生态系统的可持续性是自然资源乃至整个经济社会可持续发展的物质基础。生态是否可持续的判别，一是从生态结构、生态过程的完整性状态做判别，表征这种状态的指标如生物多样性、系统生产力、生态景观完整性等，标准则可能是现状值、或有关规划目标、或某一种背景的较好状态等，不超过标准为可持续的；二是从生态系统承载力做判断，规划压力在承载力之内的可认为是可持续的；三是从生态环境发展趋势做判别，在规划对策措施促动下系统状态趋好是可持续的，恶化是不可持续的。
　　将规划限定于生态承载力之内，保持生态系统可持续性既是一种保护战略，也是一种最科学合理和效益最高的利用方式，也是最体现社会公平和代际公平的利用方式。
   同样，环境的可持续性也是以污染物不超越环境容量为限度。
   当发现存在不可持续问题时，则需通过调节规划有关内容以保持资源-环境-生态的可持续性。在大多数情况下，规划规模过大或速度过快是造成不可持续问题的主要因素。
   
4.2 规划布局的环境合理性
　　规划布局的实质是规划所包含的重大建设项目的布局问题，即项目选址的环境合理性。
　　重大项目选址的环境合理性包括：1）符合城市或区域、海域功能区划和环境功能区划、生态功能区划；2）不对敏感保护目标造成严重或不可接受的影响；3）从更大的时空整体看，布局合理，即不因某规划的布局影响整体的功能分区，例如不将有大气污染的建设项目布局于城市居民区上风侧区域等；4）规划的重大项目不造成大的环境风险，如环境事故、损伤，生态风险，项目自身亦是安全的；5)不造成社会冲突或可以合理解决社会矛盾与冲突。
　　当发现规划布局不合理时，应通过规划方案结构优化、布局优化调整解决有关问题。
　　
4.3 规划结构的环境合理性
　　贯彻实施科学发展战略，建设资源节约型和环境友好型社会，建设人类生态文明，是当代发展的主旨，也是发展政策方针的核心。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出：“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广低碳技术，积极应对全球气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调， 走可持续发展之路”。这就是规划环评应遵循的基本评价依据。
　　为贯彻国家根本性发展战略，我国已出台了一系列产业政策、环保政策法规、资源政策法规，为规划环评提供了基本依据。瞄准世界先进水平，勾画“两型”社会发展蓝图，促进可持续发展，是规划环评的基本出发点。
　　在规划结构合理性论证中，促进地方社会经济发展，促进地方环保水平的提高，提高规划实施地区的可持续发展能力，应是一个值得十分关注的问题。
　　当发现规划方案存在结构上不符合上述要求的问题时，应建议优化的规划方案。
　　
5. 建立环境动态管理体系，提出环境监测方案与跟踪评价制度建议
　　《环境影响评价法》规定：“对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关；发现有明显不良环境影响的，应当及时提出改进措施”。为此，规划的环境影响报告书均设置了环境管理与跟踪评价章节。其中主要内容是：提出设立管理机构和管理制度的建议，编制环境跟踪监测方案，提出跟踪评价的制度和内容的建议。
　　环境管理是可持续发展的卫士，规划只是漫漫长征路上第一站。规划环评一定要给这个人类共同利益的保卫者提供一支好用的枪。