俄罗斯环境保护立法现状及在俄投资中国人应注意的问题

俄罗斯现行的《环境保护法》于2002年1月10日颁布，全文共分16章82条。《俄联邦环境保护法》的立法目的是确立环境保护领域国家政策的法律基础，以保证平衡地解决各项社会经济任务。

一、俄罗斯环境保护立法概况 　　俄罗斯政府极其重视环境保护问题，因而俄罗斯人的环境保护意识很强。2001年，俄罗斯联邦政府曾经组织联邦自然资源部、农业部、国家渔业委员会、联邦测绘制图局、联邦水文气象和环境监测局制定了《2002-2010年全国生态和自然资源目标计划》，提出“均衡开发各类自然资源，以满足国家经济对能源资源、矿产资源、水资源、森林资源、水生物资源等方面的需要，让公民享有良好环境的宪法权利”的目标。现行的俄罗斯环境保护法开宗明义：“根据俄罗斯联邦宪法，每个人都有享受良好环境的权利，每个人都必须爱护自然和环境，珍惜自然财富。自然财富是生活在俄罗斯联邦国土上的各族人民持续发展、生存和活动的基础。” 　　俄罗斯现行的《环境保护法》于2002年1月10日颁布，全文共分16章82条。《俄联邦环境保护法》的立法目的是确立环境保护领域国家政策的法律基础，以保证平衡地解决各项社会经济任务，保持良好的环境、生物多样性和自然资源，满足当代人和未来世世代代的需要，加强环境保护领域的法律秩序和保障生态安全。该法调整的关系是在俄罗斯联邦领土范围内，以及在俄罗斯联邦大陆架和专属经济区进行经济活动和其他影响自然环境活动的过程中产生的社会与自然相互作用领域的关系。 　　俄罗斯联邦自然资源部下设国家自然资源利用和生态领域监督局，对生态、地质调查、矿产资源合理使用和保护、水资源的使用保护、森林资源的保护和恢复、大气保护以及生物世界及其生存环境保护方面的执法监督实行统一管理，建立统一的国家监测系统。这强化了执法监督工作，便于法律的实施和对资源环境的保护。 　　二、在俄投资人应注意的问题 　　（一）俄环保立法不止一部《环境保护法》 　　中国投资者首先应注意的是：俄环境保护立法，不仅仅是一部单项立法，它是一个立法体系，围绕俄环境与生态系统的保护，形成了自己的法律链。其中包括宪法中确立的环保法的基本原则以及渗透在联邦法、联邦主体法及其他相关法规中的环保方面的法律文件。在实施投资之前，我国投资人最好全面了解俄环境保护立法的要则，掌握相关条款，对与投资相关的所有的俄环保问题进行评估，从而保证投资决策的针对性和适应性。 　　（二）环境影响评价与生态鉴定 　　任何一个投资项目都涉及环境影响评价和生态鉴定问题。中国投资人必须对俄《环境保护法》第3l条、第32条和第33条给予足够重视。根据第31条“生态认证”的规定，进行生态认证，是为了从生态上保障在俄国土上安全进行经济活动和其他活动；生态认证可以是强制性的或自愿的；强制性生态认证要按照俄政府规定的办法进行。 　　第32条对“进行环境影响评价”做出下述规定：首先，对计划中的可能对环境产生直接或间接影响的经济活动和其他活动进行环境影响评价，不论经济活动和其他活动主体的所有制是何种法律组织形式。其次，环境影响评价在对论证计划中的经济活动和其他活动的前期设计（包括前期投资设计）的设计文件制定各种选择方案时进行，并要吸收社会团体参加。再次，有关环境影响评价的资料要求由实施国家环境保护管理的联邦执行权力机关规定。

第33条针对“生态鉴定”做出如下规定：进行生态鉴定的目的是确定计划进行的经济活动和其他活动是否符合环境保护要求，而进行生态鉴定的程序由联邦生态鉴定法规定。

　　这些规定总体上具有法律强制性。

　　我国对俄投资人必须在项目准备阶段对相关投资项目进行必要的环境安全分析，研判项目可能面临的环境风险，认清俄国家与国民普遍关心环境问题的国情。

　　（三）在俄进行经济活动和其他活动过程中的环保意识

　　俄《环境保护法》针对各种经济活动项目如建筑、农业、矿产开发、军事与国防等的布局、设计、建设、投产、运营、停工和清算的整个过程都提出了环保要求。从该法第34-56条可以看出，它对进行经济活动和其他活动的环境保护要求体现在各个领域、行业的经济活动、投资经营的各个阶段中，具有全方位性和全程性特征。因此，对于我国投资者来说，环保问题的风险存在于整个经营过程之中，绝不是投资初期项目生态审查所需的一份环评报告的问题，环保风险的警戒应当成为我国投资人进入俄罗斯后保护项目安全的常态化风险意识，从而保障项目的合法运行。

　　（四）必须重视《环境保护法》第56条

　　使外来投资项目可能遭遇毙命风险的主要是俄《环境保护法》第56条“对违反自然保护要求的应对措施”的规定。根据该条，如果违反本章规定的自然保护要求，对违反要求的活动将依照俄立法规定的程序予以限制或终止。因此，该条法律必须引起我国对俄投资者的高度重视，因为它可以成为俄对外来投资项目的杀手锏。对东道国来说可能正常使用这一条款，也可能非正常使用该条款，包括俄罗斯本土的私权主体和公法主体都可能运用这一条款作为他们手中中止外来在俄投资活动的利器。私权主体为了争夺资源和市场，而公权主体可能出于保护本土企业利益或地方民情的需要，以转化利益冲突为法律上的托词，从而决定一个外来投资项目的命运。第56条还可以用来作为铲除外来投资项目的法律借口，当然这在一定程度上还取决于投资主体存在违反自然保护要求的行为或由于管理不慎给人以借口。

　　（五）国家公权的行使——环境监督

　　俄环境状况一直处于国家监督之中。俄强大的国家公权在保护自然环境上得到充分展示，发挥了不可替代的作用。这要归功于俄富有远见和科学精神的相关立法，赋予国家在环保方面全方位的公权权力，并清晰设定了运行规则。 　　具体看，俄《环境保护法》第63条“国家环境监测（国家生态监测）的组织”做出规定，国家环境监测（国家生态监测）根据俄联邦立法和俄联邦各主体立法进行，其目的是对环境状况进行监督，包括对分布有人类活动影响源的地区环境状况的监督和对这些影响源的环境影响进行监督，并保证国家、法人和自然人为防止及减轻环境状况变化的不良影响对必要的可靠信息的需要。该法确认，组织和进行国家环境监测（国家生态监测）的办法，由俄政府规定。通过国家环境监测（国家生态监测）取得的关于环境状况及其变化的信息资料，供俄联邦国家权力机关、俄联邦各主体国家权力机关、地方自治机关用以制定社会经济发展预测和做出有关决策、编制俄生态发展联邦规划和俄联邦各主体环境保护专项规划及制定环境保护措施。同时，通过实施环境保护监督，以“保证俄联邦国家权力机关、俄联邦各主体国家权力机关、地方自治机关、法人和自然人执行环境保护法律法规，遵守环境保护要求，包括标准和标准性文件，保障生态安全”。

　我国投资人必须清醒地看到，我方对俄投资项目及项目经营活动是一直处于俄国家生态监测视野内的。中方投资人有必要入乡随俗，认清俄国情，改变在国内形成的忽视环境保护问题的恶习，不把习惯性破坏环境的行为和作风带到投资东道国。由此，中方投资人的环境保护风险意识必须得到相应的加强，这对我国政府和企业都提出了相应的要求。

　　（六）环保领域的生产生态监督一对俄投资主体的一项重要责任

　　社会经济活动的基础层面是经济活动的实体企业生产活动。生产企业等经济主体面对自然环境，开发和使用自然资源，必然触及环境保护问题。因此，俄《环境保护法》第67条对“环境保护领域的生产监督（生产生态监督）”做出规定，以强化生产企业的生产监督（生产生态监督）责任。该条规定，为了保证在经济活动和其他活动中执行保护环境、合理使用和恢复自然资源的措施，遵守环保立法规定的环保要求，在环保领域实施生产监督（生产生态监督）。经济活动和其他活动主体，必须依照立法规定的程序，向实施国家监督和市政监督执行权力机关和地方自治机关提供有关组织生产生态监督情况。

　　（七）全民性的环境监督

　　在俄环保领域，环境监督具有全民性，具体体现在实施国家监督、生产监督、市政监督和社会监督。

　　国家与市政监督形成不同级别行政权力主体，而由社会团体和其他非商业性团体根据其章程进行的以及由公民根据立法进行的社会监督则使俄环境安全预警具有了天罗地网的特点。比如，根据俄《环境保护法》第68条的规定，环境保护领域的市政监督（市政生态监督），由地方自治机关或其授权的机关在市政建制地区实施；环境保护领域的市政监督（市政生态监督），根据俄立法，依照地方自治机关的规范性法律文件规定的程序在市政建制地区实施；实施环保社会监督（社会生态监督），是为了实现每个人都享受良好环境的权利和预防环保领域违法行为的发生；环保社会监督（社会生态监督），由公民根据立法进行，或由社会团体和其他非商业性团体根据其章程进行。对于提交到俄联邦国家权力机关、俄联邦各主体国家权力机关和地方自治机关的环境保护社会监督（社会生态监督）的结果，必须按法定程序进行处理。

　　俄罗斯的这种环境保护监督机制的设定，科学完整，使环境违法者毫无藏身之地。

　　（八）违反环保法的责任

　　在俄罗斯违反环境保护法将承担财产责任、纪律责任、行政责任和刑事责任。

　　《环境保护法》规定，因违反《环境保护法》而发生纠纷须通过司法程序解决。

　　包括外国投资者在内的法人和自然人，因污染环境，耗竭、损坏、毁灭、不合理使用自然资源，使自然生态系统、自然综合体和自然景观遭受退化和破坏及其他违反环保法规行为给环境造成损害的，必须依法全部赔偿损害。由经济活动和其他活动主体造成的环境损害，包括其活动方案取得了国家生态鉴定肯定结论和取用自然环境要素的活动，由定货人和经济活动及其他活动主体赔偿。由经济活动和其他活动主体造成的环境损害，依照按规定程序批准的环境损害数额计算表和方法予以赔偿，在没有这种计算表和方法时，根据用于恢复被破坏的环境状况的实际费用并考虑受到的损失（包括失去的应得利益）予以赔偿。

　在环境保护方面，俄与中国存在很大差异，俄普通国民和政府官员普遍具有较强环境保护意识，而我国国民在公共环境保护上严重缺乏自觉性，损坏环境的行为随处可见。所以，我国在俄投资主体对这方面的工作应当给予高度重视，避免用国内形成的惯性思维来草率处理这类问题，以免造成严重后果，引发当地居民的争议与反感，使投资项目遭到质疑而不被通过或取缔。

　　从环保立法可以看出，俄在环保领域施行的是严刑厉法，从立法和执法上形成了完整可行的环保操作机制。对包括我国投资者在内的任何外来投资者而言，环境风险问题是在俄投资和后来经营过程中始终都不能掉以轻心的重大问题。