关于加速治理黄河兰州段水质污染的几点思考

黄河兰州段水质污染的严峻态势，不仅关系到黄河流域本身，还关系到人与流域的关系，关系到社会、政治、经济、法律、国际关系以及人们的观念等诸多方面。水污染已成为我国主要的水环境问题，必须增强危机感、使命感和责任感。

　　（一）完善政绩考核办法，增强决策层进行环保治理的内在动力

　　长期以来，国家对各级地方政府和行政部门负责人政绩考核的指标有多项，但实际上有硬有软，经济总量GDP和财政收入是硬指标，环境保护指标始终是第二位的。于是一些地方为政者不惜以牺牲环境为代价，与追求财富最大化的污染企业相连接，努力追求地方财税的增长， 同时也造成了许多污染企业的存在。分税制实施以后，中央和地方财政分灶吃饭，地方政府追求经济利益的动机更加明显。2007年政府工作报告中提出要认真落实环保目标责任制，实行严格的问责制，表明了中央政府的决心，但能落实到什么程度有待观察。笔者认为，只有改革政绩考核办法和指标体系，切断决策层与污染企业的“利益”联系，把环保指标真正变成“硬约束”，并且逐步扩大和加强公民及其代表在领导干部政绩考核、人员任用和升迁中的作用，培植出当政者进行环保治理的内在动力机制，促使政府官员追求政绩的努力与实现可持续发展的目标相一致，这才是解决加速治理黄河水污染、改善水环境的根本所在。

　　与此同时，各级政府及有关部门还要从以行政手段管理为主，转变到以法制和经济手段为主，充分调动各企业、各行业、各部门防污治污的主动性和积极性。

　　（二）尽快试行国民经济绿色核算体系，提升转变粗放经济增长方式的经济动力

　　以GDP为核心的国民经济核算体系（SNA），忽略了经济发展中的环境代价，即忽视了自然资源的稀缺性及其对经济可持续发展的威胁；忽视了资源开发的生产经营活动造成的环境退化；忽视了环境保护支出的社会成本。这样便造成了对环境投入成本的低估和对国内生产总值的高估，刺激投资不断扩大，使经济系统对环境系统的压力持续加大，误导决策者片面追求GDP的增长，最终导致环境系统的更大破坏，因此它不能作为可持续发展的政策分析工具。为了校正上述缺陷，世界银行在1997年就推出了绿色GDP的国民经济核算体系，以此来衡量一国扣除环境损失之后的真实国民财富。这种方法有利于约束企业的废物排放和对资源的掠夺式利用。

　　包括兰州在内的黄河流域工业长期沿袭着低投入、高消耗、重污染的发展模式。这种粗放的发展模式进入门槛比较低，依靠要素的低成本和对环境代价的忽视，很多企业很快就可以形成某种竞争优势，创造短期的经济增长。而在地方的经济起步阶段，政府也往往采取要素低价、低税政策，造成了企业的资源依赖型的发展环境，一些企业将环境成本至少一部分可以外部化，其利润却在增长。在这种情况下，无论是企业还是地方都很难主动去转变经济增长方式，主动进行技术创新。

　　进入新世纪以来，国内发达地区已经向社会传递了环境成本内部化压力的重要信号，预示着无视环境成本的发展模式已无法继续。但在经济欠发达地区，其传统的粗放增长方式仍有其巨大的惯性，无论是地方政府或企业都对传统增长方式有很强的依赖性。因为转变增长方式要支付巨大的短期代价，甚至在一段时间会影响经济增长速度。这种思维定势必然会迟滞对绿色核算体系的主动探索，也成为调整产业结构、实行清洁生产、发展循环经济、从“源”头上削减污染的障碍。

　　目前，国家有关部门正在制订绿色国民经济核算方案和办法，一些地区正在试点。兰州市也应积极进行准备，建议统计部门可建立两本账：一本是传统的GDP计算办法，一本是绿色因素介入的统计办法。目前，在公布传统GDP的同时，也向企业、经济部门和市民披露绿色统计的信息，以引起社会对资源环境的高度重视。今后，当国家正式推行绿色GDP核算方法时，即可较顺利地过渡到绿色统计的单一账户。

　　与此同时，也要积极调整产业结构，正确选择基础产业、支柱产业、新兴优势产业、关联产业。

　　（三）加快污水处理设施建设，力争使污水治理产生经济效益

　　根据兰州市“到2010年黄河兰州段减少污水排放量50%，保持污染不超标，到2020年减少污水排放量80%，实现黄河碧水工程”的构想，从现在起必须加快全市污水处理设施的建设，扩大现有污水处理厂的规模，新增一批大中型污水处理厂，并着手建立垃圾发电厂。凡废水不能排入城市污水处理厂的工业园区都应建立园区污水处理厂；各级经济开发区都应建立污水处理厂。

　　污水治理的主要问题是污水处理厂的建设投资大，运行费用高，且处理污水过程中产生的污泥，不仅含水量高，易腐烂，有强烈臭味，并含有大量病原菌、寄生虫卵以及铬、汞等重金属和多氯联苯、二恶英等难以降解的有毒有害以及致癌物。如果未经处理随意排放，经过雨水侵蚀和渗漏作用，极易对地下水、土壤等造成二次污染，直接危害人的身体健康，对环境带来灾难性的后果。

　　（四）强化污染源监督管理，“环保执法要像钢铁一样硬”

　　严峻的环保形势，监督管理是到了动真格的时候了。

　　要规范环保执法，改变环保工作软弱无力的局面。坚决实行水污染物排放总量控制，凡是水污染物排放不能达到总量控制要求的企业，实行限期治理，治理期间应予限产、限排，逾期未完成治理任务的，责令其停产整顿。进一步加强排污申报登记制度，对未申报登记或拒报、谎报排污申报登记事项的排污单位坚决依法处理。推动排污口规范化和在线监测工作，排污单位应按照排污口规范化的要求，设置排污口和排污口标志。要求全市所有污水处理厂在指定位置安装自动监控装置。所有污水处理厂和重点排污企业均实行排污许可制度，对已实施排污许可证管理的排污单位，禁止无证排污和超总量排污。对强行排污的企业要采取断贷、断电、断运、吊照等措施，并追究企业法人的责任。严格按照国家标准征收水污染物排污费，不得擅自减免。对于不执行环评、违反“三同时”制度、不能正常运转治污设施的违法行为，要坚决查处，不能手软。对于上一年没有完成总量减排任务的地方，要实行“区域限批”，停止审批新的工业项目和工业用地，直到完成任务为止。

　　（五）完善配套政策，健全法律法规

　　应扩大实施高污染企业、行业的差别电价政策。进一步健全排污收费及污水、垃圾处理收费制度，合理提高征收标准。建议国家有关部门制订节水和环保产品目录，出台鼓励生产和使用列入目录产品的税收政策。研究建立对量大面广的节水、降污产品的财政补贴机制。研究试行强制采购节水、降污产品的办法。拓宽融资渠道，促进国内外资金、贷款向节水、减污领域倾斜。

　　目前，超标排污、擅自闲置治污设施、偷排污水等环境违法现象十分普遍。这类违法行为有一个共同特性，即持续性。它或者表现为同一环境违法行为（如擅自闲置治污设施）被企业继续多日，甚至长达数月乃至数年；或者表现为企业连续多次实施同一环境违法行为（如分别多次偷排污水）。对这类具有持续性的环境违法行为，常常使执法人员面临两难：如果只认定为一个违法行为予以处罚，则明显“便宜”了违法企业；如果认定为多个违法行为予以处罚，则法规依据似有不足。于是对持续性的环境违法行为目前大多作为一个违法行为予以处罚，这样便出现了“守法成本高，违法成本低”的悖理，使一些企业形成“宁可受罚也不愿治污”的行为习惯，因为罚款数额要比治污的支出低得多。为了增强处罚的威慑力，借鉴国外通行的立法经验，结合中国国情，通过修改《水污染防治法》和其他有关法律法规，对环境管理实践中大量存在的持续性环境违法行为，引入按日计罚的处罚机制是必要的。（葛少芸 马占元）

来源：《人大研究》