贺东航：三十年来林权政策改革的回顾与展望

贺东航：这是国家的社科基金，我们这个叫新集体林权改革后的中国乡村治理题目，从06年开始做，原来在福建省的时候我跟厦门大学的一位教授一起来合作。就林权改革这一块，北方不太清楚，但是来自福建武平县的熊中裕先生比较清楚，实际上在南方集体林区，全国80%的集体山集中在南方的十个省市，我们判断中国是一个耕种有18亿亩，林地43亿亩，实际上它是耕地面积的2.4倍，覆盖了中国人口的56%左右，在北方可能不会很明显，但是在南方有的地方主要是靠山吃山，所以这个是非常重要的。我们说大农业包括“三林”问题，林业、林农和林区问题。1978年改革开放，它对林地的改革一直没有停止过探索，大概经历三个阶段，这是80年代的林业山地阶段、90年代的集体林权主体多元化以及新世纪的集体林改革阶段。

在上个世界八十年代，我国由于耕地的承包取得了成功，我们试图把农业上取得的经验引到林业上，林业生产也采取类似家庭联产承包制的做法，林业三定，稳定三权林权，划定自留山，确定林业生产责任制，这成为十一届三中全会林业改革的标志。后来这个改革没有成功，但是大家对这个政策连续性表示怀疑，另外市场经济尚未建立，所以村庄和村民都处在雾里看花的状态，配套措施没跟上，出现乱砍乱伐现象，国家为了维护生态安全，因为还涉及到生态安全问题，国家当然想提高它的效率，但是林业承载生态问题，所以国家停止了分山到户的改革。以至于在1987年一些地方政府把分下去的林地重新收回集体经营，结果在我国的集体林区出现双轨制，也就是一些省份，比如湖北省以及其他省继续实行林业分户，但是在福建省采取集体统一经营的方式，这个后来在90年代又有变化。

到了九十年代之后出现多种产权的模式，很多时候是集体经营，在90年代因为三农问题比较困难，所以很多村委会作为法人代表，逐步通过林地租赁、合作经营、划拨、改变森林用途等方式转移到村庄外的个人组织或者村庄内少数人手中，因为那时价钱很便宜，村民对林地也不是很重视，所以出现播种形式的并存格局，所以这个时期称为集体林权多元化经营的时期。这个时期存在很多问题，包括产权不清、利益分配不明确，政府对集体林权制度安排干预过多，很多林地流转不规划，签订的合同也属于不规划。针对这个情况，中央在2003年启动试点改革，在福建、江西、辽宁和浙江开始改革，这场改革的目的有四个层面：重换经营权，开展林权登记，发放林权证，建立有序的林地使用权流转机制，深化林业配套改革，落实林木经营者对林木处置权和收益权的内容。概括来说就是还山、还地、还林的三还政策。到2007年6月份很多省已经完成了主体改革，据说全国共完成承包林地约5亿多亩，占集体林地的20%左右。在2008年7月14号，中央以新华社正式向全社会公布关于全面推进集体林权制度改革的意见，标志着直接涉及到千家万户农村的集体林权制度改革开始全面推广。

对这个改革给予了很大的评论，被称之为第二次家庭联产承包责任制。当然我从村级层面，因为我们的设定当时是按照产权的制度经营权来分析，我们还要看到国家政策怎么落实到地方支持的层面，所以我们的课题从村级层面评价集体林权改革的绩效问题。就两个面进行讨论，第一个层面，新集体林权改革能否兼顾到效率和公平问题。改革实际上是利益的分配和再分配的过程，包含的效率与公平始终是困扰改革的最大问题，因为启动任何一个改革都要涉及到这个问题。我们看到这个层面，新集体林权改革，这次的目标从村级实践层面来看可能没有实现，一个突出的表现，我们从江西的群体性事件等几个事件来改，林改造就了少数人借林权改革之机快速致富，而大部分农民被排斥在大家集体所有的山场，因此是改革没有料到的。按照改革的设计者，三环是一个非常重要的目标，但是它面对一个现实起点，如果林地在此前已经流转出去，没有还山给农民，纠纷一定会产生。因为集体在统一经营的时候可以进行流转到，林改的消息很早就传出来。因为我在调查的过程中，已经出现了林权主体多元化的格局，面对这种东西是按照土改的时候重新把所有的产权一下子还给农民？其实没有，你可以在线阅读一下“林改文件”，它设置了三维护条款：第一如果对明确的产权要给予维护，不许打乱重来或者借机无偿凭吊。第二在改革前签订的合同按照国家法律政策，合同给予保护。第三合同不完善或者不规范的地方采取动钱不动山的办法，进行利益调整，并加以完整，尽量维护林业主的利益。这个实际上是要维护改革前的一个林权的配置状态，如果这个变动太大也不行。换言之，各地大部分村庄的实践来看，此次林该只是把林改前流转的集体林权彻底换证，因为那个时候很多是不规范的流转，而不是从对原有的产权配置进行变动，这在福建和江西很明显，纠纷就是这样来的。

如此一来，在这个过程中，要设定把初始产权在集体中分配的目标很难实现，再加上政策排斥、信息排斥等因素，因为林改虽然是仿效家庭联产承包责任制，但是超过了这个意义，走的非常快，二次流转、三次流转，而且启动金融工具进入流转市场，所以进入少部分的林业大户手中。我们在考察集体林权改革制度绩效的时候，考察各阶层对它的评价，当然主流媒体赞扬它是很不错的。这边大量说还权于民，还山于民，会造成老百姓心理的不平衡，因为现实的林权安排并不是国家的本意，主流媒体说三环，结果我们一个也没有分到，所以认为地方政府故意违反中央政策，才导致现在的林权过多集中的局面，他们相信是地方政府和林业老板的相互沟通，把原本属于大家的山林据为己有，这样的矛盾积累的非常大。再加上有些林权改革直接牵扯到地方政府的利益。整个林改叫做两头热中间冷，地方政府跟村集体非常冷，他们不愿意启动这个改革，中央政府和农民觉得一定要推动这个改革。

在这个过程中，我们可以看到如果是在新集体林权改革之前，整个村集体关乎山林，在新集体林权改革之后，整个乡镇甚至整个县市政府机构都参与改革，引发各类纠纷，比如在福建、江浙等地，为了妥善就是纠纷，当地政府甚至不得不组织100人到出事点进行协调，这耗费的成本很高，也是林改设计者没有想到的。当然由于各省路径改革不一样，比如在福建省出现当时由集体统一经营，滞留山给农民的很少，没有全部收回来，所以他们的纠纷更加明显。有些省，比如湖北省，当时按照分山到户没有收回集体经营，所以林改很简单发一个证给你，再确认一下。但是30%-40%还没有分出去的，据我们了解在04年林改消息传出去之后，这期间也突击卖山，属于集体部分，在2004年-2007年开始加快。公平和效率问题恐怕还是要好好思考，因为过去强调效率优先兼顾公平，但是只有公平才有效率，在很多的纠纷中可以看到因为没有优先考虑到公平原则，使得效率它归零。比如江西的外来资本的纠纷，但是地方是启动招商引资的一个项目，是启动效率优先的原则，但是因为这次的不公平流转导致它直接损失675万元，现在这个公司从这个里面提前退出去。

另外一个问题，对于村级民主的影响。整个以江西、福建为试点的改革，激活了村级民主实践，在2006年的村民选举中选举热情高涨，原来大家是很热情的，因为林改的问题涉及到很多村民代表。举个例子，在这之前对村民代表的概念没有，大家不清楚10到15户选一个村民代表，因为在林改以后，要有合同，合同有规定，如果山地的流转，三分之二的村民或者三分之二的村民代表会议通过决定，现在要落实合同的真实性，要司法鉴定，核实村民代表的真实性，因为集体林权改革，以至于开始严格按照民主程序查村民代表，所以村民代表和地位受到前所未有的重视。现在村民代表开始成为两委会干部，这是一个很重要的变化。另外村级民主的进程迅速提高，因为利益被激活，投票率等各方面高度动员起来，这是不少村庄开始逐步建立新的决策和执行机制，包括原先没有公开的村财务逐渐公开。这次试点我们应该给予肯定，但是也不对它表示乐观。客观来讲，新集体林权改革是政策性很强的制度变革，以普通村民和村干部的阅历和知识积累，他们很难在短时间内知晓国家新集体林改政策的具体内容，也很难理解国家实施林改的正确意图，再加上村民代表没有经过民主训练，没有参政议政的经历，参与公共事务的能力有待提高，所以在这个过程中，可以看到很多纠纷应该跟村民代表的决策失误有关系。我们看到一个例子，在福建省，把村庄的2550亩山林捆绑起来卖掉，以每亩411块钱，总价98万元卖掉，当然村民是严格按照程序做的，但是如果这些山产留到2008年，它的价值应该是在1500元/平方米到2000元/平方米，也就是总价是3557万到4770万。短短四年，这个村庄损失240万的资金。村民自治要面对两个问题，一个是村民民主管理，二是村民民主管理的限度问题，如果只关注强者，村民自治就不可能真正向前发展，所以我们对真正有责任心的人要这样关注，在国外有些林地不能公投，必须把它从公投独立出来，不能通过一人一票进行，我国台湾地区所制定的公民投票法为例，该法规定预算内和投资内不能全民公统，因为专业性太强，这部分必须交给专业人士，例如成立专业委员会。事实上一个集体林权资产的评估涉及到很多专业性非常强的知识结构，还要对山地有专业性的判断。所以未来还要对这方面进行考虑。

以上简短的报告供大家参考。谢谢。

来源：南方农村报