环评领域的拓展意味着什么?

——三评加快推进战略环评

徐琦

　　随着《中华人民共和国环境影响评价法》的颁布，项目环评与规划环评同时浮出水面。经过4年的实践，经过几次影响巨大的“环保风暴”，项目环评这一遏制高投入、高消耗、高污染产业的利器，逐步为人们所认识。相形之下，更高层次的规划环评开展仍远不足。
　　从末端治理向源头和全过程控制，从浓度控制向总量和浓度控制相结合转变，从点源治理向流域和区域综合治理转变，我国工业污染防治战略的一个个变化折射出环保工作在经济社会发展全局的地位与作用的重大调整。“十五”以来，严峻的环境形势常常迫使我们改变策略、调整方向。北京三里屯垃圾场建设项目和厦门PX项目引发了深刻的社会思考，那就是，源头控制的源头到底在哪里？
　　诚然，每一个建设项目都应该做环评，没有经过环评的建设项目理应被叫停、处罚和纠正。但是，越来越多的事实证明，仅仅靠项目环评不足以从源头上防止环境问题的发生。如果只是停留于项目环评，不能保证整个行业、区域、流域的环境安全，这些“达标的”、“微小的”排污量叠加起来仍会突破环境容量，影响到整体的环境质量。项目环评与战略环评的关系绝不是1＋1=2的关系，而是不同层次的概念。如果我们不对带有宏观性、全局性意义的规划、政策、法规进行环评，而只对那些范围较窄、影响较小的项目进行环评，无疑难以在宏观规划和决策源头进行治本。举例来说，一个城市中，也许每一辆汽车都可以达到环保要求，但当数百万辆汽车驶上街头，累积效应就能让城市的空气质量下降。
　　建设项目只处于整个决策链(战略、政策、规划、计划)的末端，建设项目环评只能避免小范围的环境损害，无法从源头上保护环境，也不能指导政策或规划的发展方向，更不能解决开发建设活动中产生的宏观影响、间接影响、二次影响、累积影响。
　　所谓战略环评，即是“从源头和过程控制”战略思想的集中体现；是对政策、法规、规划、计划中的资源环境承载能力进行深入的分析预测和科学评价；是采取预防措施或者其他补救措施，真正从源头上控制环境污染。
　　一般来说，我们认为战略环评分为法规环评、政策环评和规划环评。
　　相比项目环评，规划环评真正开始实现了从微观到宏观，从末端到源头，从枝节到主干，从操作到决策的转变和飞跃，是环境影响评价制度的一次根本性改革。有了规划环评这项法律制度，就可以把环境因素纳入到国民经济与社会发展的综合决策之中，就可以按照环境资源的承载能力和容量要求，对区域、流域、海域的重大开发活动、生产力布局、资源配置提出更加科学合理的建议，以保证经济社会健康有序向前发展。
　　除了规划环评，政策环评和法规环评也逐步引起了人们的关注。如果我国在项目环评、规划环评的基础上，适时开展对法规、政策的环评，必将有助于从根本上防止政策、法规实施后对环境造成不良影响，从而保证政策法规的制定和实施朝着有利于环境和资源保护的方向发挥作用，从而使之真正成为可持续发展的重要保障。
　　美国从1969年就以《国家环境政策法》确立了战略环评的法律地位。该法规定，在对人类环境质量具有重大影响的每一项建议或立法建议报告和其他重大联邦活动中，均应由负责官员提供一份拟议行动环境影响及其替代方案的说明。它从一开始就将宏观决策包括在环境影响评价的范围之内。不仅对政策、计划、规划、工程建设项目要求进行环境影响评价，而且对立法建议报告也要进行环境影响评价。
　　从战略环评对美国社会产生的深远影响来看，战略环评不只是一种环保制度，还带有社会制度的性质。它的实施，从一定程度上推动了科学决策、民主决策，促进了有利于科学发展的一系列制度体系的形成。具有前瞻性特点的战略环评，不仅有利于鼓励公众参与政府决策，还将督促政府依法行政，避免以邻为壑的恶性竞争。战略环评的推广实施需要制度文明的支撑，战略环评本身也将为建设政治文明、制度文明做出贡献，并推动社会民主、公平正义和和谐社会的最终实现。
　　如今，美国政府已经编制了好几百部“战略环境影响报告”。加拿大《关于政策和计划建议的环境评价程序》规定所有联邦政策和计划，都必须经过战略环评。英国、荷兰、丹麦、瑞典等许多国家也都建立了战略环评系统。我国的环评制度也亟须从项目环评拓展到战略环评，以有效发挥战略的导向和约束机制作用。
　　可持续发展战略需要通过战略环评来落实，经济发展与环境保护的矛盾要靠战略环评来缓解。我国的战略环评需要决策层的重视与支持，战略环评的法律地位需要得到进一步确立，这不仅需要各部门间的协作与交流，也需要公众的参与与监督。

来源：中国环境报