战略环评：从源头解决环境问题

　“为了解决城市居民的吃肉问题，很多城市在近郊建设了规模化的养猪场、养牛场，结果大量的猪牛粪便无法处理，不但污染了水、大气环境，而且造成口蹄疫、禽流感等疾病由禽畜传播到人群。虽然有肉吃了，但是肉不好吃，也不敢吃了；另一方面，我国从国外进口禽畜品种，出口处理好的肉，把养殖的污染留在了国内。据统计，目前，我国猪牛养殖的排污量相当于我国城镇居民排污量的15倍。”

　　6月22日，国家环保总局战略环境影响评价专家咨询委员会成立大会，中国工程院院士、中国农业科学院研究员张子仪的一番话道出了我国规模化养殖污染的现状和他的担忧。他认为，我国的规模化养殖政策、规划应该进行战略环评，否则环境污染的后果将难以预测、解决和承受。

　　环保总局的资料显示，目前，我国流经城市的河流90%%受到严重污染，3亿多农民喝不上干净的水，4亿多城市居民呼吸不到新鲜的空气，2006年平均每两天发生一起突发性环境事故，全年的群众环境投诉达60万人次。

　　减少政策规划失误

　　“一些地方在推进工业化和城市化时，较少在宏观决策和整体规划上考虑环境与资源因素，带来了深刻教训。近日引起广泛关注的厦门海沧空间布局失调等问题就是如此。”国家环保总局副局长潘岳说，在厦门海沧区，已形成化工石化工业项目集中的大型工业区，但还在规划建设以居住为主要功能的海沧新城，工业区发展与海沧新城建设的矛盾日益突出，环境风险隐患不断增加，社会的和谐安定受到一定影响；中西部一些省市在制定能源、电力、重化工基地建设规划时，未能考虑生态脆弱的承受力，已造成了几代人都难以恢复的生态问题；岷江水电开发就有规模失控的问题，在岷江上，几乎每隔十来公里就建成或在建一座水电站，原来丰沛的地表水流变成了一个接一个的暗流，不少河段趋于干涸，近40种鱼类的生存环境遭到严重破坏，生物多样性岌岌可危。

　　中国工程院院士、北京大学教授唐孝炎在会上提出，我国城市化率是要提高，城市群发展规划也做了很多，但是城市群带来的区域大气污染、流域水污染问题究竟由谁来考虑，谁来处理？现在不仅没有列入《环评法》，也没有法律依据，成了一个多方“扯皮”的棘手境况。因此，我国城市群的战略环评非常重要，必须尽快开始。

　　“五六十年代，我国进行了大规模的填湖造田，造成湖泊水流不畅，自然净化能力急剧下降。”清华大学副校长陈吉宁教授说，当时滇池的水生态系统非常健康，大量湖面被填平后，滇池水质开始严重恶化，相比而言，“工业和生活排污的‘贡献’是次要因素”；太湖存在相似情况，在八九十年代，大量太湖流域的湿地和沼泽被填平，用于建设工业园区，结果污染和蓝藻暴发成了太湖的“顽疾”……

　　潘岳说，从制度体系上看，我们原来也对建设项目开展环评，但建设项目只处于整个决策链（战略、政策、规划、计划、项目）的末端，所以建设项目环评也只能补救小范围的环境损害，无法从源头上保护环境，也不能指导政策或规划的发展方向，更不能解决开发建设活动中产生的一系列影响。现在，基本国情和外部国际环境决定了我们不可能再继续复制西方传统工业化的模式，可持续发展是中国的必然选择，但可持续发展还需要借助一系列的制度安排来贯彻和落实，这当中，第一位的就是要通过战略环评来健全环保参与综合决策的机制。环境问题已经成为制约国家发展的主要瓶颈，推进战略环评刻不容缓。

　　促进产业结构升级

　　战略环评包括法规、政策、规划环评，由于我国的《环评法》中只规定了规划环评，因此推进规划环评就是推进战略环评。规划环评是指将环境因素置于重大宏观经济决策链的前端，并通过对环境资源承载能力的分析，对各类重大开发、生产力布局、资源配置等提出更为合理的战略安排，从开发建设活动的源头去预防环境问题的产生。规划环评不仅要对单个项目进行环评，还要对发展规划进行环评；不仅对工业规划进行环评，还要对城市规划进行环评。

　　“战略环评的重点应是促进产业结构调整、升级，实现决策的科学化和民主化。”国家发改委宏观经济研究院研究员胡春力说，在国际分工中，如果中国依然发展高污染、高能耗、低附加值的产业，无论怎样进行战略环评，环境问题也难以解决，战略环评作为早期介入决策、预防环境问题发生的重要“把手”，应把产业结构的调整和升级放在首位，从决策源头上减少污染排放，如此之下，还是无法解决和避免的污染排放，再借助技术和末端治理等手段来解决。

　　推动规划的权威性

　　我国的GDP以每年8%%—12%%的速度增长，频频打破原定的增长速度。中国工程院院士、清华大学教授郝吉明说，我国的二氧化硫、化学需氧量屡屡未能完成减排指标的主要原因是经济发展速度失控。一方面是GDP增长过快，规划处于被不断突破的过程，另一方面，高污染、高能耗的产业结构没有改变，环境问题很难解决，矛盾很快就会被激化。

　　“推动战略环评面临着推动规划的严肃性、权威性问题。规划与规划环评即是政府的行事依据，也是监管政府的依据，规划与规划环评需要同样的权威性。”陈吉宁说。

　　除了经济增长与环境没有衔接好外，还有一些城市经常变动城市规划，使当时审批合格的项目，一段时间之后常常因为城市规划的变化而变成高风险项目，又因为成本高昂而难以搬迁或改造，给群众带来很大的环境安全隐患。

　　“我国规划种类繁多，从时间和性质上可粗分为：20年的远景规划，5年到10年间的长期规划，5年内的短期规划。我们要搞战略环评或规划环评，最注重的是5年短期规划和10年长期规划。在今后的发展中，我国将依法在土地开发、流域、区域和海域3个不同区域以及工业、农业、能源、城市建设、交通和林业等10个专项规划中大力开展不同层次的规划环评。”潘岳说。

　　追求科学性

　　战略环评制度产生于美国1969年的《国家环境政策法》。在上世纪70年代中期，欧美其他国家开始将环评的应用扩展到战略层次。1993年，欧盟发布文件规定，今后凡有可能造成显著环境影响的开发活动或新的立法议案必须经过战略环评。在亚洲，韩国环评法要求国家及地方政府在制定实施各种政策与计划时必须进行战略环评。日本出台了一整套“计划环境评价体系”，专门用于区域开发计划中的战略环评。

　　“发达国家大规模建设、快速发展阶段已基本结束，战略环评主要内容集中于土地利用、城市和区域空间规划、道路交通系统等方面，以优化完善环境为目标。我国正处于经济快速上升期，经济与环境的矛盾十分突出和复杂，未来发展的可变性很不确定。”陈吉宁说，我国产业结构偏向重工业，经济运行高消耗、高污染特征显著，城市快速扩张，规划处于不断突破的过程，区域协调机制、综合调控机制薄弱，未来发展情况更加复杂，因此，我国的战略环评在科学性上面临着巨大的挑战，从而影响了环评的科学性、客观性和公正性。他建议，目前，在战略环评方面必须将专家的观点向程序化、规范化再向定量化、客观化方向发展；开展国家、重点区域的生态环境承载能力研究，为各类战略环评提供基础和关键信息的支持，为战略环评工作的推广提供必须的技术支持；建立几个国家规划环评研究中心，尽快形成较为完善的规划环评技术体系，强化能力和队伍建设；战略环评的最终选项是一项以科学为基础的政治决策，替代方案的设计是引导利益相关者偏好的关键，因此，必须多提供给决策者几个替代方案，达到“未来风险最小化”的目的。

　　战略环评专家咨询委员会成立

　　“战略环评体现了中国所处发展阶段的必然要求。”潘岳说，自2005年以来我国开展了战略环评试点工作，并取得了积极成果。内蒙古自治区通过战略环评在“十一五”规划纲要中将经济增长速度由15%%下调为13%%，将煤炭产能由5亿吨调整为4亿吨，发电装机容量由6600万千瓦调整为5500万千瓦；大连市通过战略环评，提出要集中布局，整合资源，推动产业集聚发展，并以自然岸线保护为核心，根据近岸海域环境容量统筹规划港口资源开发利用，促进了产业布局的优化和产业结构的升级;河南省平顶山市通过规划环评，提出在城市转型过程中要做好“增量”控制与“存量”调整的统筹安排，按总量分配产业发展指标，以减排污染促进产业升级，将落后产业清空、剥离，为完成污染物减排任务提供了可靠保证。

　　“但目前，战略环评工作还面临着认识不到位、制度不健全、基础不牢固等制约因素，很多地区和部门没有对战略环评给予应有的重视，致使空间布局混乱、产业结构不合理等问题积重难返。”潘岳说，战略环评专家咨询委员会由来自经济、社会、环境、资源等领域的共39位院士和学者组成。这个委员会是环保总局开展战略环评的核心决策咨询机构，将审议各类开发建设规划环评文件，开展经济发展政策和各类规划的环境影响研究论证。

　　咨询专家组将首先对天津滨海新区、成渝经济区、广西北部湾地区、福建海峡西岸经济区等重点区域的产业布局问题以及石化、化工、钢铁、有色、建材等重点行业的有序发展问题进行深入研究，分析其“十五”以来的投资、能耗、排污、治污等情况，预测其发展前景，使环保做到积极介入，超前谋划，切实增强在综合决策中的发言权。（李禾）

来源：科技日报