推行战略环境影响评价创建科学民主决策机制

　战略环境影响评价以全面协调的可持续发展为最终目标，有利于打破部门界限与地区界限，解决条块分割和部门分割，避免盲目建设和重复建设，变过度开发为适度开发，变无序开发为有序开发，变短期开发为持久开发。也有利于促使各部门将相关政策整合起来，创建更加科学民主的决策机制。
　　编者按 战略决策对于区域经济社会建设和发展起着至关重要的作用。战略环境影响评价站在宏观、全局、前瞻的高度，从源头预防着战略决策的基础性失误，具有深刻而长远的意义。本报今日推出一组专家访谈和理论文章，希望对各级政府和有关部门深入了解战略环评并全力加以推动起到借鉴作用。

　　多方面完善我国战略环评制度
　　——访南开大学环境科学与工程学院教授朱坦
　　朱坦
　　南开大学环境科学与工程学院教授。1943年出生，1967年毕业于南开大学生物系；1980年9月~1981年7月参加联合国教科文组织、联合国环境规划署和德累斯顿(Dresden)理工大学联合主办的国际生态系统管理研究生进修班学习专业。
　　本报记者 刘晓星
　　今天，当资源与环境成为制约经济发展的“瓶颈”时，作为环境与发展综合决策制度化保障的战略环评，以其创新的内涵和模式被推到了前台。那么，如何在参考国内外战略环评实践经验的同时，总结出当前我国战略环评制度的特点及需要进一步完善的问题，摸索出一套适合我国国情的战略环评制度，成为我们现阶段急需解决的一个课题。
　　目前，我国法定范围仅限于规划层次的战略环评仍存在环评人员角色错位、机构和协调机制不健全等诸多问题，这些问题也严重制约着战略环评向决策层面的提升。
　　“仅仅对规划开展环境影响评价还满足不了可持续发展的要求，应对政策、计划、规划都开展战略环评。”朱坦说。政策、计划、规划是指导和规范人类各种活动的重要途径和手段，而且决策的层次越高，越靠近决策的“源头”，对人类社会、经济、环境发展的影响就越重大。
　　战略环评的核心和目的，是使环境因素与社会、经济等因素一样能在不同层次的决策中得到充分考虑和重视，是为制定科学的决策服务的，是实施综合决策、实现可持续发展的重要工具和手段。
　　“我们不能直接照搬国外现成的模式，而应建立和形成一套具有中国特色的战略环境评价模式。”朱坦说。
　　“在我国综合规划中地位最高、作用最大的是‘国民经济和社会发展规划’，其对环境的影响很大。此外，许多规划会引发环境问题，主要是因为其依据的政策本身就忽略了对环境因素的考虑。因此，开展政策、国民经济和社会发展规划等的战略环境评价，能更好地落实科学发展观，实现经济社会发展与环境保护‘双赢’。”
　　朱坦认为，我们应从多方面完善我国战略环评制度。一是推动“第三方”评价在战略环评中的应用。在有条件的情况下，通过招标等形式委托第三方技术咨询机构开展战略环评；在地方相关战略环评法规或实施办法中，可明确规定鼓励开展“第三方”评价。二是充实战略环评的内涵、目标和任务，把循环经济理念、节能减排等纳入战略环评的目标和任务之中，并对评价指标体系进行拓展。三是设立各级政府的环境咨询委员会，负责对规划环境影响评价文件进行技术审查，并对政策环境影响评价文件开展论证咨询。四是加强领导，统一协调，建立战略环评领导责任制。组织开展战略环评过程中，部门和当地政府的主要领导应挂帅，协调各部门之间的关系，保证战略环评的顺利进行。五是重视部门和专家的作用，积极引导我国公民开展公众参与，细化并完善公众参与制度。六是加强政府领导和环评从业人员的战略环评培训工作，提高他们对战略环评的认识，规范环境影响评价行为，促进战略环评的人才和队伍建设。

　　推进规划环评就是推进战略环评
　　——访全国人大环资委法案室主任孙佑海
　　孙佑海
　　全国人大环境与资源保护委员会法案室主任。1954年出生，吉林大学法学学士、民商法学硕士，南京农业大学管理学博士。
　　本报记者 刘晓星
　　我国《环境影响评价法》设立了规划环评制度，目的在于通过对规划开展环评，分析、预测和评估规划实施后可能造成的环境影响，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，以保障规划的实施有利于可持续发展的目标。规划环评是战略环评的重要组成部分，当前，推进了规划环评就是推进战略环评。全国人大环资委法案室主任孙佑海指出，目前必须下决心推进规划环评制度，变本本为现实。
　　《环境影响评价法》明确规定了环境保护行政主管部门、有关单位和公众参与综合决策的权利和程序，形成了政府组织审批、环保部门具体管理、有关部门对规划实施的影响负责、公众参与决策的新体制和新机制，为开展环境与发展综合决策提供了一个有利的契机。
　　《环境影响评价法》适时出台并赋予了规划环评的法律地位。但是孙佑海认为，依法建立规划环评制度，仅仅是“万里长征走完了第一步”。《环境影响评价法》生效之后，如何将依法建立的规划环评制度由本本成为现实，任务更加艰巨，更具有挑战性。
　　“制定法律是革命的开始，实施法律才使革命具有决定性意义。”孙佑海说。他认为，为了使规划环评制度真正由本本成为现实，必须抓紧以下工作:第一，抓紧有关配套法规的制订工作。规划环评制度建立之后，国家环保总局制定或者起草了一批配套的规章和其他规范性文件，一些地方也制定了实施规划环评制度的地方性法规，这些都为规划环评制度的实施创造了良好的条件。目前，在国家层面还缺少一个实施规划环评制度的行政法规。第二，抓好规划环评制度的试点工作。目前，国家环保总局已经批准了湖北、江苏、内蒙古以及大连、厦门等城市的规划环评试点方案，这些试点地区务必按照国家环保总局的批复要求，认真总结开展规划环评的经验，为全国的规划环评工作提供正确的规范。第三，尽快在全国推行规划环评制度的实施。在抓好试点的同时，尽快在全国推开规划环评工作。因为这是法定的义务，试点不是先决条件。实施规划环评制度要动真格的。绝不能摆摆样子，走走过场，流于形式，要真正按照《环境影响评价法》的要求，通过对规划进行环评，真正否定一些对环境有不良影响的规划或者规划中设定的项目或有关部分，保证使经过评价的规划符合科学发展观，符合可持续发展战略，符合建设资源节约型和环境友好型社会的需要。第四，适时开展规划环评制度实施情况的监督检查。由于开展规划环评所评价的对象主体是政府或者有关部门，一旦在评价时否定了政府及有关部门做出的规划，很有可能得罪部分人员和单位，从而形成阻力。开展执法检查有助于克服阻力。要通过不懈的努力，最终形成政府、专家及企业共同参与环保工作的氛围，支持公众参与规划环评，为规划环评制度的实施创造良好的条件。

环境承载力应为关键评价因素
　　——访清华大学环境科学与工程系教授井文涌
　　井文涌
　　清华大学环境科学与工程系教授、国际科联环境问题委员会(SCOPE)中国委员会委员。1935年出生，1959年毕业于清华大学。曾任清华大学环境工程系主任、清华大学环境工程研究所所长、清华大学环境工程设计研究院院长。
　　本报记者 刘晓星
　　战略环评作为可持续发展理念的集中体现，它以环境与自然资源为基础，同环境承载力相协调。清华大学环境科学与工程系教授井文涌指出，环境承载力分析和预测是做好战略环境影响评价的关键因素。
　　按照生态学“负载定额”的规律，每一个承载系统对任何的外来干扰都有一定的忍耐极限，当外来干扰超过此极限时，生态系统就会被损伤、破坏乃至瓦解。“我们在规划当中，为了使社会经济与环境协调发展，使之符合可持续发展的要求，就必须考虑环境承载力的问题。”井文涌指出。
　　井文涌给记者举了香港吐露港治理污水的例子:由于污水处理厂在选址和建设时没有充分考虑受纳水体的污水承载能力，导致水体大面积污染。无奈之下香港用了10多年的时间，耗资10多亿港币解决了因污水处理厂而引发的水污染问题。当地政府与相关部门坦言，吐露港是一个没有进行全面水质规划的失败例证。井文涌分析指出，失败的主要原因就是仅仅考虑浓度排放标准，而没有考虑受纳水体的环境容量。
　　谈到怎样在规划环评中对环境承载力进行考虑的问题时，井文涌认为，必须通过推行循环经济、清洁生产，从源头削减污染物总量，使环境承载力逐步与经济社会发展和城市发展相适应。现在我们大多采用末端治理方式，应该说这是防治环境污染的重要技术手段，但是从根本上解决环境污染问题，还需要从源头上削减污染物，这是最根本的。
　　战略环评即是对政策、法规、计划中的资源环境承载能力进行深入分析预测和科学评价。其中，井文涌特别强调了战略环评应将环境承载能力作为预测的重要内容。他介绍说，预测的结果是对预测对象未来状态做出评估。但是我们现在做预测的目的是什么呢？是用于指导当前的行动，使事物朝着有利的方向发展。预测对象的发展有各种可能性，战略环评就是对它发展的各种可能性进行评估。而且我们的预测不是预测一两年，是5年10年甚至20年。所以说，要做好战略环评，应当将环境的承载力作为预测的重要内容，特别是在预测的过程中。如果预测的方法是科学的，掌握的资料是准确的，预测就可以作为我们指导工作的依据。
　　加强对环境承载力的研究也成为推进战略环评的重要课题之一。井文涌从自然资源和区域经济发展不同方面分析了加强环境承载能力的必要性。他指出，影响环境承载力主要是两个方面:一要考虑中国的资源结构与地理特征。如各地区的自然条件和环境承载力很不相同，必须考虑自然条件对环境承载力的影响。同时还要考虑区域经济发展的差异。无论是东部、中部、西部，还是东北老工业基地，要把这两方面结合起来才能确定一个地区的环境承载能力。可是，对于一个地区的环境承载力，没有现成的评估方法可以使用，只能加强研究，特别是从理论、方法、配套的法规上，以及各部门合作的机制上进行研究。

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　　所谓战略环评，即是“从源头和过程控制”战略思想的集中体现，即是对政策、法规、规划、计划中的资源环境承载能力，进行深入的分析预测和科学评价，即是采取预防措施或者其他补救措施，从源头上控制环境污染。
　　从理论上讲，政策战略环评应先行之，区域与行业的规划环评次之，而建设项目的环评则再次之。因为政策战略环评是真正意义上以主动积极的态度，对人类大规模开发活动进行预先评价，为领导层决策提供更具前瞻性和科学性的依据。
　　以往的教训证明，如果决策部门在提出政策和规划时能更多考虑环境影响，并积极采取应对措施，不仅可以防止环境污染和生态破坏，也可大大减少经济损失和社会矛盾，如果不从各种开发建设活动的源头去预防环境问题的产生，我们将永远陷于防不胜防、治不胜治的恶性循环，并将在未来付出更大的政治成本与经济代价。

来源：中国环境报