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王金南:环境政策评估推动战略环评实施

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扬州一怪 发表于 2018-8-1 17:59:46 | 显示全部楼层 |阅读模式
王金南

  要点提示
  环境政策评估与社会环境影响评价、战略环评、可持续发展影响评价都有相当的重叠部分,甚至在一定的条件下可以互相转化,只是评估对象限于环境政策而已。
  编辑心得
  环境政策评估的开展有利于推动社会环境影响评价、战略环境影响评价和可持续发展影响评价。
  对于影响中国环境状况的因素,应当进行较为宽泛的理解。如果环境问题可以视为一条由环境问题产生到环境问题解决的因果链,那么,影响这条环境因果链的因素可以分为影响环境问题产生的因素、影响环境问题解决的因素和影响环境问题的背景因素等3类。中国的环境状况完全是这3类因素作用的结果。因此,评估中国政策的环境影响,实际上就是评估中国政策对上述环境影响因素的认识与处置是否恰当,评估这些政策是否改善了中国的环境影响因素,使它们向着有利于中国环境保护的方向发挥作用。
  从环境影响因素类型出发,政策的环境学分为上游型政策、下游型政策和背景型政策。
  影响环境问题产生的因素,如社会经济发展政策、产业结构、技术进步、生产方式与生活方式等,皆处于环境因果链的上游,与是否导致环境问题及其严重程度有关,因而可以称之为上游型环境影响因素。严格地说,上游型政策或者是与上游型环境影响因素有关的政策,并不是由环境管理部门负责制订与实施的。它们主要是经济政策、产业政策、技术政策、能源(类型与价格)政策、财政政策、城乡建设政策、扶贫政策等。这些政策能够直接影响着环境问题的产生。在中国,这些政策的环境意义通常会被主管部门或其负责人宣言式地提及,这些政策在实际制订时,基本上是从本部门利益出发,很少主动地考虑其环境影响,也很少主动地进行有益于环境的政策调整。当这些政策的实施引发环境问题时,或要求赋予这些政策以恰当的环境意义时,往往需要通过上级部门或一个跨部门机构进行协调。迄今为止,这些政策所进行的有益于环境的调整是零星的,尚未有全面的、系统的、规范的处理。
  影响环境问题解决的因素,如环境管理法规、环境技术、环境投资、国际合作等,皆处于环境因果链的下游,与如何控制与治理环境问题有关,因而可以称之为下游型环境影响因素。下游型政策或者是与下游型环境影响因素有关的政策,主要是由环境管理部门制订与实施的。它们着眼于对已经产生的环境问题的解决。这一部分政策是中国政府在环境保护方面努力的主体,也是取得一定成功的部分,如中国迄今已通过和颁布13部独立的关于环境保护的法律,并且自上而下地建立起一套环境管理制度与法规体系。
  影响环境问题的背景因素,如一个国家的社会经济发展水平、公民的环境意识、市场制度等,既影响着环境问题的产生,又影响着环境问题的解决,因而可以称之为背景型环境影响因素。背景型政策或者是与背景型环境影响因素有关的政策,直接与社会经济发展水平、公民的环境意识、市场制度等密切相关。
  环境政策评估是指依据一定的标准和程序,对环境政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为。环境政策是影响环境问题解决的因素,环境政策评估成为环境政策运行过程这一有机链条中的重要一环。长期以来,人们只顾无休止地制订、颁布这样或那样的环境政策,对环境政策的效果如何,所知甚少,缺乏关心。这种只问耕耘、不问收获的态度固然有体制的原因,但也与人缺乏对环境政策评估重要性的认识有密切的关系。事实上,环境政策评估对于改进环境政策制订系统,克服环境政策运行中的弊端和障碍,增强环境政策的活力和效益,提高环境政策水平具有重要作用,意义深远。
  环境政策评估与社会环境影响评价、战略环境影响评价、可持续发展影响评价都有相当的重叠部分,甚至在一定的条件下可以互相转化,只是评估对象限于环境政策而已。因此,环境政策评估的开展有利于推动社会环境影响评价、战略环评和可持续发展影响评价。社会环境影响评价是为了减免或补偿对社会环境的不良影响,甚至是改善社会环境质量,在待建项目或计划、政策实施之前,对影响区及周围区域社会环境可能受到的影响的作用机制、过程、趋势等进行系统的综合预测与评估,并据此提出评判意见和预防措施的一整套理论、方法和手段。战略环境影响评价是环境影响评价原则在宏观战略层次上的应用,是环境影响评价从微观到宏观的战略转移,具体是指对法规、政策、规划和计划的实施可能对环境带来的影响做出预测与评估。
  评估环境政策对环境(系统)的影响就是环境政策的战略环评。环境政策的实施可能会引起其他的环境问题。如为了减轻燃煤对环境的影响,可能会颁布对火力发电进行限制的环境政策,进而对水电的发展有利。这样一来,因水电站的发展而产生另外一些环境问题,如水土流失、河流生态破坏等。甚至也会出现这样的情况:如果部分电力可以来自相邻区域,则由于该政策对相邻地区的火力发电不但没有限制,反而会使附近区域的火力发电得到发展(给该环境政策实施区域提供更多的电),进而使相邻地区的环境受到影响。因此,对环境政策的环境影响进行评估是十分必要的。
  王金南 中国环境规划院总工程师、研究员。1963年出生,现任亚欧环境技术中心顾问、全球中国环境专家协会常务理事、中国环境科学学会环境经济学专业委员会主任、中国能源研究会系统工程分会委员、中国环境文化促进会常务理事、中华环保联合会常务理事、中国环境科学学会常务理事等职。

来源:中国环境报

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