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白洋淀治污与公共治理改革

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扬州一怪 发表于 2018-7-31 10:40:23 | 显示全部楼层 |阅读模式
胡舒立/文

  从白洋淀环境灾难的案例中,我们可以对政府改革的要义有更多的理解

  3月14日,全国人代会落幕。至迟在三天内,白洋淀严重污染的告急消息传至京城。

  人代会刚刚通过“十一五”规划纲要,郑重提出建设“资源节约型、环境友好型社会”的目标,种种设想令人激赏。而在认真调查了“华北之肾”白洋淀在过去数十年中由“肾功能下降”而至“肾衰竭”的全过程,我们就会深刻地意识到,实现此目标不仅非常艰难,而且充满了错综复杂的利益权衡(参见本期封面文章《白洋淀绝境》)。恰如关系到中国经济增长方式转型的一系列战略部署,诸如“平衡发展”、“区域协调”、“和谐社会”等等,无一不意味着重大的挑战。

  原因多多,经济学中所说的“路径依赖”已经存在;而边际创新的必要条件之一,就是在“十一五”规划纲要排于首位的“政府改革”。近来许多相关讨论都在分析政府该做什么和不该做什么,从白洋淀环境灾难的案例中,我们可以对政府改革的要义有更多的理解——很显然,增加和改进公共服务,正是政府改革的基本方向。中国的人均GDP已经达到1600美元,按国际经验,正属于公共需求高速增长的关键时期。在当前,环境、社会保障、医疗和教育等公共产品的改进都要求政府投入更多的资源,付出更大的努力。改变往昔政府“缺位”的状况,正是当务之急。

  不过,恰如白洋淀之病入膏肓绝非一时之过,纠正政府在环境治理等诸多公共服务领域上的缺位,也绝难毕其功于一役。在这里,政府归位的决心至关重要。以此为前提,至少两件事必须同步提上议事日程:一是合理的制度安排,以确保相关领域公共服务的高效;二是较为充足的公共开支,以确保制度的可行。二者当然又互相关联。

  例如白洋淀的公共治理,现实其实提出了两方面的任务:一是改变“九龙治水”的局面,建立起流域管理、集中管理的体制,将水资源的开发利用、水污染防治、水生态安全保护等纳入一体化轨道;二是以大规模的资金投入来进行生态环境治理。据河北省一项规划的测算,在未来十年内至少需要80亿元。两方面的任务都相当艰巨,前者对现行体制提出巨大挑战自不待言;后者所需80亿元,虽说远比不上政府为南方证券一家所填的窟窿,但在现实的财政体制下实际上已经极难筹集。因为中国的公共财政体制远未完善,无论中央还是地方政府,用于环境保护的资金都极为有限。更何况白洋淀治理所需资金缺口巨大,80亿元抑或远远不够了。

  经过去年来公众对于改革的广泛反思,坚持改革不动摇已是当前主要共识。但应当承认,中国今天的改革比以往更其艰难。这首先是由于居于首当其冲地位的政府改革,其前行的每一步都会形成对既有利益格局的严重冲击,很容易出现裹足不前的局面。重视教育、卫生、社会保障、环境保护等,政府应当有所作为,对这些问题统一认识并不难,查处一些“违规多收费”或“监察失责”的官员或专业人士也不难。然而,若论在公共治理领域进行具有治本意义的改革,则制度建设的任务仍极为繁重,因利益调整形成的震荡和冲击也不可避免。

  可能会有一种看法认为,中国目前政府公共服务的短缺仍主要是发展不足的产物,只要经济搞上去,一切都会迎刃而解。我们绝难赞同这种看法。中国经过多年发展,至1998年后政府财力已经大大增加,而且明确了建立公共财政的目标。在此基础上,及时调整公共开支,加紧公共治理的改革,本来是可行的。但专家分析表明,从1998年到2005年,财政支出在教、科、文、卫等领域的社会性支出总额虽有所上升,其比例却不升反降。与此同时,原来用于经济建设的资金仅有部分退出,却又有不少资金通过诸种渠道重新“越位”,或用于与市场主体竞争资源配置,或弥补市场主体的投资损失。

  很显然,因为利益集团的干扰,原有的利益格局难以打破,明明可用于公共开支的资金无法到位,“看不起病”、“上不起学”的局面必然加剧,类似白洋淀的环境恶化事件必然发生。这正是我们今天需要正视的教训。

  从这个意义上说,期待靠经济更大发展来解决公共治理领域的问题,不合理也不现实。使白洋淀绝处逢生的努力,应当与制度重建相同步,只争朝夕地做起来。和讯网-《财经》杂志

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