解决黄河中上游区域生态环境建设与保护问题迫在眉睫

解决黄河中上游区域生态环境建设 与保护问题迫在眉睫

一、黄河中上游区域特点与背景

地处黄河中上游的甘肃中东部、宁夏全部、内蒙古中西部以及陕晋相关地区，既是回族、蒙古族等少数民族聚居区和陕甘宁革命老区，又是六盘山集中连片特困区的重要组成部分，也是黄河中上游生态环境最为脆弱的地区，同时是我国极其重要的能源资源战略高地和后备土地资源开发区，开发潜力巨大。该区地处西部地区东缘，具有承东启西的区位优势。西部大开发战略的实施，一大批项目在此区集聚，目前已形成了以煤、电、油、汽、煤化工为主导，上下游产业衍生配套的大集聚格局，具备了良好的工业基础，现代经济产业体系初具规模。 新欧亚大陆桥穿境而过，是我国面向中亚和北亚、向西向北双向开放的阵地，其地缘优势毋庸置疑。自丝绸之路兴起，“大河套地区”即黄河中上游地区都是经济发展最为活跃的区域。凭借其独特的区位优势和迅速的崛起，将肩负“丝绸之路经济带”上极为重要的支撑，成为未来丝绸之路上经济发展最为活跃的区域。

从文化上看，该区域是多民族聚集区，是我国多元文化最集中的交融地区，也是民族文化的主要发祥地，人文资源厚实。从经济发展和资源禀赋上看，该区域区位优势突出、经济爆发力强劲、对外驱动力凸显，具有相当的经济体量以及持续发展的活力，是我国重要的战略腹地及经济持续发展的重要战略支撑和强大的动力源泉。

作为传统的能源中心，黄河中上游地区已为我国长期以来的经济社会发展提供了重要的能源支撑，成为沟通我国华北和西部经济联系的重要枢纽，目前是国家西煤东运、西气东输、西电东送的主要通道和基地。随着我国能源产业的有序调整和经济发展的升级，东部沿海地区对黄河中上游地区资源能源的依赖性会更强。随着“一路一带”战略的 实施和我国经济转型升级，我国沿海地区及“一路” 沿线各国和我国西部地区交流合作、产业链接、资源整合将越来越深入，对西部战略腹地支撑作用的依赖将愈加迫切。

黄河中上游地区地处沙漠与黄土高原交会地带，分布毛乌素沙地和乌兰布和、库布齐、腾格里、巴丹吉林四大沙漠，气候特征是干旱少雨、蒸发强烈、风大沙多。这里属于蒙古高原高压控制的寒冷气流南下要冲之地，生态区位极其重要。但是，由于受降水稀少、水资源短缺和用水困难的制约，区域生态环境脆弱，环境承载力低下，经济社会发展长期滞后，土地资源、能源资源、矿产资源富集的优势得不到充分发挥，实为我国生态文明建设和扶贫攻坚的主战场。

二、生态问题影响及生态建设难点

（一）水资源奇缺，制约区域经济发展与生态建设。

黄河中上游区域是我国少见的能源富集区、革命老区、少数民族聚集区、贫困人口相对集中地区、传统特色农牧区，但由于地处干旱、半干旱地带，水资源匮乏，经济社会发展缓慢，同时威胁着区域生态系统的健康稳定。再加上人口增长过快，产业结构不合理，导致各行业用水竞争激烈，区域生态与经济发展关系难以协调，严重阻碍了区域经济社会的发展。无法提供经济社会发展需要的稳定环境基础，生态贫困加剧了经济贫困。

（二）土地沙化、水土流失威胁生态安全和影响经济发展。

受外部环境胁迫和自然因素影响，黄河中上游地区土地沙化与水土流失严重，直接影响到下游地区乃至周边地区的生态安全与区域经济和社会的可持续发展。沙化对土地资源的危害，不仅表现在土壤表层因风蚀而造成土地生产力衰退，而且表现为沙埋农田、草场，使之减产甚至绝收。

在水土流失严重地区，因土壤流失殆尽、基岩裸露而致荒漠化，严重削弱了区域农业生产基础。此外，水土流失的影响不仅仅局限于黄河中上游地区 ，且对下游乃至更广的区域的影响也相当明显。

（三）人地矛盾突出，生态移民受水所限。

随着退耕还林还草工程、天然林保护工程、封山禁牧工程等国家和地方生态建设工程的推进，原来农牧民的耕地、牧场逐步退让，牺牲利益让位于生态建设。但由于舍饲圈养成本较高，偷牧现象时有发生，退耕地复垦现象也有存在。如何解决人地矛盾，除国家城镇化建设引导外，最主要的手段是就地转产和生态移民，其基础都必须土地集约化经营，显然缺乏灌溉保证是不行的，在干旱区地下水开采成本高且不宜多采，那么对引黄河水补水灌溉就是必由之路。

（四）生态建设成效难以巩固提高。

2000年以来，在国家重点林业生态工程、草原保护工程、水土保持工程带动下，黄河中上游地区生态建设得到大力发展。但是，生态建设发展的后劲面临以水为主要影响因素的多面限制。一是适宜于造林种草的地块越来越少，造林种草难度越来越大，大量的荒沙荒滩因缺水无法安排生态工程建设。二是随着苗木价格增长和劳动力价格上涨，显得造林补助标准偏低，严重制约造林规模的扩大。三是造林成活率低，造林地质量较差。由于该区域降雨稀少，造林地树木成活对灌水的依赖性很大，但因灌溉水源不足，生态用水得不到应有的重视，出现多年造林不见林的现象。特别是干旱年份或地下水亏缺的地区，出现林木枯稍、大片成林死亡的现象，生长状况更差。

黄河上游随着较单一的水电开发，宁蒙河段来水来沙条件恶化，河道主槽淤积严重，河槽萎缩，洪凌灾害频发，严重人民生命财产安全。三、区域生态环境建设与保护亟需采取的措施

由上所述，黄河中上游地区严重的生态问题，造成区域经济发展长期滞后，有相当部分群众的生存条件差，生活困难，有的地区甚至呈“生态贫困”、“环境贫困”、“人口贫困”的恶性循环。同时，该区域作为我国四大沙尘暴源区之一和主要风沙通道，严重影响中东部地区环境质量。该区有水灌溉时，原先的荒漠和荒漠草原变为新绿洲，即“有水一片绿，无水一片沙”。从自然状况看属于资源性缺水，从区域发展角度讲，实际属于工程性缺水。因此，欲解决该区域生态环境建设与保护、经济社会提升与持续发展等诸方面问题，解决水资源短缺并合理利用是加强生态环境建设的关键。黄河作为本区域经济社会发展最为重要的水资源依托，加快黄河治理开发利用，是破解区域“水”的短板，充分协调人口、资源、环境矛盾，加强生态建设保护的根本途径。为此需要采取如下措施：

（一）建设改变生态环境的水利工程，实现黄河中上游地区经济腾飞。

目前国家十分重视生态文明建设，以及中西部地区重大调水、大型水库、骨干渠网建设和黄河上中游相关地区经济社会发展问题。为有效破解区域生态建设和经济社会发展水资源瓶颈制约，促进区域生态建设、扶贫开发、经济发展、民族团结，推动我国生态文明建设进程和西部大开发深入实施，需要建设具有改善生态环境功能的水利工程。

黄河上游的黑山峡河段在甘肃、宁夏两省区交界，正处于欧亚大陆桥中间，是从时间、空间上优化配置黄河水资源，保障陕甘宁蒙相关地区生态建设和经济社会发展的天赋宝贵资源。有效开发黑山峡河段，为区域生态环境建设及其大范围生态修复保护提供重要工程基础，陕甘宁蒙区域所蕴藏的巨大发展潜力和地缘优势短期即能显现出来，地区战略腹地作用将进一步凸显,成为促进区域经济协调发展，增强国民经济持续健康发展的内生动力和强大引擎，也必将为推动西部大开发深入实施、持续拉动中国经济及“丝绸之路经济带”建设，提供不可或缺的强大动力。随着该地区成为我国新的经济增长极的集聚效应不断强化，不难驱动“一带”沿线地区的全面发展，从而为我国的对外开放拓展新的战略空间,更好地实现“一带一路”战略。

按照水利部门规划的黑山峡水利工程（也可称为大柳树水利工程）位于黑山峡出口以上2公里宁夏中卫市境内。为避免上游库区淹没较多，枢纽最大坝高163.5米，总库容114.8亿立方米，装机容量200万千瓦，年发电量74亿度。依托枢纽布置东、西两条干渠，分别向宁夏中北部、甘肃民勤、陕西北部、内蒙古鄂尔多斯和阿拉善等周边地区供水，解决生态建设和经济社会发展用水问题。修建该水利工程，立即能够促进区域生态建设，长期拉动经济，破解区域发展难题。该工程远期作为国家“四横三纵”水利布局中重要的控制性骨干工程，能够调节未来南水北调西线入黄水量。

依托该工程高位供水优势，可显著改善黄河中上游相关地区群众生产发展条件，加快经济发展和民生改善，甚至实现黄河中上游地区经济腾飞。未来可根据国家战略需要，新增生态灌区1600多万亩，大幅增强区域农牧业生产发展能力，实现生产空间集约高效和生态空间山清水秀，并对国家粮食安全发挥重大作用。为陕甘宁蒙“能源金三角”建设提供水源保证，推动资源优势向经济优势转化，实现区域经济社会跨越式发展，辐射带动城乡社会事业进步。结合河段水能开发利用，实现区域水、风、火电“打捆”外送，保障国家能源安全。

依托该工程，可以小面积土地的开垦换取大面积土地植被恢复，可直接使千万多亩沙化土地转化为生态绿洲系统，显著提高区域环境承载能力。高水位向甘肃“民勤绿洲”补水，遏制当地生态环境恶化态势，实现“民勤绿洲”救护。在此基础上，通过区域人口分布调整，实现周边地区23万平方公里沙漠、沙地、黄土丘陵休耕、休牧和封育保护，促进区域生态系统休养生息，有效改善区域生态环境，实现区域生产空间集约高效，根本改变区域土地沙化、水土流失加剧的被动局面。同时，随着灌区建设发展，可与现有引扬黄灌区一起形成以河套平原为中心，辐射黄土丘陵、毛乌素沙地、腾格里沙漠、巴丹吉林沙漠的绿洲生态系统，有效遏制沙漠扩张。加上周边地区森林覆盖率增加和大范围退化草场植被盖度提高，即可构建起北起阴山，南抵六盘山的西北生态屏障，减少风沙对国家中东部和首都经济圈的侵袭，保障国家生态安全，工程生态、经济、社会效益巨大。

此外，位于黄河中游河段的古贤水利枢纽（左岸为山西省吉县，右岸为陕西省宜川县），如果尽早兴建，即可实现坝上自流取水，缓解晋陕两省守着黄河用不上水的尴尬局面，并可提供优质的电力、电量和调峰容量，有效缓解相关省份电网调峰矛盾，减少环境污染。同时，古贤水电站位于西北和华北电网的交界处，将是两个电网联网的重要电源节点，对实施“西电东送”具有重要作用。因而该工程对确保“黄河金三角”地区的供水供电安全、生态安全和粮食生产需要，推动欠发达地区转型发展，建设新的经济增长极和区域一体化进程意义重大。

（二）及早构建黄河全流域水沙调控体系。

黄河中上游地区生态问题不仅影响本区域，导致宁蒙河段河道淤积萎缩加速，直接威胁河流健康和宁蒙沿黄核心区防凌防洪安全，而且由于黄河也是华北最重要的河流，黄河上游的水流作为中下游河道的基流，对保障黄河健康及沿岸供水发挥重要的作用，还会明显影响到黄河下游乃至华北地区的生态安全与区域经济社会的可持续发展。

黄河“上游水多、中游沙多”及全流域“水少、沙多，水沙关系不协调”的基本特征，决定了解决黄河泥沙问题还必须利用干流及其支流骨干水库，即以科学布局的水库群构建而成的水沙调控体系,通过拦沙和联合调水调沙，塑造协调的水沙关系，增大河道的过流和输沙能力，尽多排沙入海，是科学解决洪水和泥沙的措施。黄河流域及相关地区经济社会的发展对黄河水资源利用及调水调沙将提出越来越高的要求，建立黄河全流域水沙调控体系显得十分必要。但现在全黄河实际还没有构建出水沙调控体系的主要构架：刘家峡至小浪底水库之间数千里的河段缺乏有较大水沙调节能力的骨干工程，尤其能为黄河中游和下游水沙调控提供强大水流动力的黑山峡工程还没有修建，此水库位于水多沙少的黄河上游，属于能长期保持很大可调库容并具有承上启下作用的关键水库；北干流河段目前无一座控制性骨干工程,已建的万家寨和三门峡水库，可调库容小，不能满足对中下游进行泥沙与水资源调节的迫切需求；小浪底水库有效库容不断减小，单库调水调沙库容不大、水动力不足的局面已经显现。

为此，除黑山峡工程外，古贤水利枢纽对于黄河全流域水沙调控体系的构建也很必要。通过古贤水库拦沙和调水调沙运用，将改变小北干流和潼关河段不利的水沙关系，可使小北干流河段显著冲刷，潼关高程显著下降，进而降低渭河下游河底高程，有效恢复渭河下游河槽行洪输沙功能，改善渭河下游严峻的防洪局面；该水库对坝址以上流冰的拦蓄，冬季将不再有大量流冰进入壶口至潼关河段，消除了由冰块壅塞形成冰坝的条件，同时水库拦沙和调水调沙作用使小北干流河槽过流能力大幅提高，也增加了水流输冰能力，对解除该河段冰凌灾害具有重要作用，基本解除壶口至潼关河段冰凌灾害，还能为黄河小北干流大规模处理泥沙创造条件；该工程可拦沙140亿t，与小浪底水库联合运用后对下游河道减淤、维持中水河槽过洪排沙能力和确保区域供水安全、粮食安全具有重大作用，具有显著的社会、经济、环境和生态效益。

黑山峡与古贤工程都是国务院2002年以来历次批复的黄河相关规划中确定的七大骨干工程，2013年国务院批复的《黄河流域综合规划(2012-2030)》明确了这两座工程，2016年都将黄河古贤水利枢纽、黑山峡河段开发工程列入“中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要”。这两座工程若能同时建成，黄河水沙调控体系的主要构架就能形成，通过这些水库的协同作战，就能长期保持水沙调控功能，实现黄河长治久安的目标。实际上，全黄河水沙调控体系只有持续保持高效输沙冲沙能力，才能分出更多的生态建设和经济社会发展用水。

清华大学、北京大学、中国科学院、黄河水利科学研究院等单位联合开展的“宁蒙黄河治理对策研究”成果表明，黑山峡水库可通过对上游梯级发电流量反调节，在保证沿黄工农业用水同时，改善宁蒙河段不利的水沙条件，有效遏制河段淤积发展，并与中游古贤等骨干工程联合运行，为下游河南、山东河道冲沙减淤提供水流动力。通过水库调蓄并提高下泄水温，使宁夏河段不再封河，内蒙古上段冰塞问题基本解决，并消除河段冰凌洪水危害，保障沿黄群众生命财产安全。

（三）建立生态建设保护联席会议制度，成立合作协调管理机构。

黄河中上游地区坐拥能源资源腹地，位居要隘枢纽，黑山峡与古贤水利工程建成后不仅有利于区域生态环境建设，而且能促进区域经济协调发展，成为增强国民经济持续健康发展的内生动力，从而事关人口集中贫困区、革命老区的发展，事关西部大开发深入实施，事关国家生态安全大局和 “一路一带”战略的实现。生态环境保护和建设按自然区域由相关省区联合协同进行，既符合自然规律，又提高了治理效率和效益。为确保区域生态环境建设保护持续推进，开发黑山峡河段和建设古贤水利枢纽工程，有效配置和合理利用黄河水资源，必须从国家层面加强统筹协调，建立黄河中上游区域生态建设保护联席会议制度。由国家发改委牵头，国家相关部委和相关省区参加，主要负责实施宏观指导，制定相关政策，统一规划，既要符合国家相关规划要求，也要与相关省区生态建设规划进行衔接，还要与相关行业进行对接，调整相关部门主体利益分配关系，强化持续性和复合性，促进生态环境保护与建设合作。

中央政府负责该机构组建、领导、运行，对区域内难以协调的问题召集各方协商解决，或进行裁决并督促执行，有效维护区域合作发展的公正性，以便从国家和省区层面研究区域生态环境建设和保护存在的问题，协调和解决区域成员之间、成员与省区之间、成员与中央之间的矛盾和问题，构建共同制度化管理的运行机制，加强区域共同法制基础和制度化管理，提出区域生态建设的措施和任务，建立协商机制、联动机制、互补机制，形成合力，共同治理区域生态环境。

（四）“川水济黄、藏水补川”方案可破解黄河水资源短缺的难题。

由于自然原因和水资源开发利用率过高，黄河已不堪重负，上游水沙过程失衡凸显，已危及生活、生产、生态用水安全，缺水已成为区域经济社会发展和保护生态环境的重大制约因素。从长久讲，唯有向黄河增补水源才是治本之策。

应该承认，增水方案中只有黄河水利委员会的南水北调西线调水方案经过较多的研究，人们也认识到只有利用西线为黄河上游增水，才是全流域水沙调控与配置的关键环节，才能保障整个黄河的长治久安。南水北调西线工程拟从四川境内的长江上游调引部分水量进入黄河上游，但这种大规模的跨流域调水工程，毕竟容易引发复杂的地方利益博弈以及生态、移民等难题。现在西线调水一期方案拟定调水量不足200亿m3，即出现相当强烈反对的声音，调水区政府已认识到水是实现当地国民经济可持续发展的重要物质基础。显然破解这一矛盾的办法是利用西藏之水置换与南水北调西线方案调水区四川省的水量，即所谓“川水济黄、藏水补川”方案。实施后能为黄河全流域的水沙调控增加强大动力，提高黄河调水调沙效果的可持续性。

初步看，较为可行的藏水补川措施只在区内进行，例如先在昌都（澜沧江在当地年径流230亿m3）至江达一带沟通澜沧江水系和金沙江水系，即不难将金沙江与雅砻江联通，由南水北调西线调水方案自流入黄。为增大藏水补川水量，以后可进一步沟通怒江和澜沧江水系，必要时将来也可调用雅鲁藏布江300亿m3左右水量。由于藏水补川水量同西线方案调水量相对应，工程投资有限，工程难度相对不大，整体经济社会效益也很显著。需要指出的是，因为藏水补川方案以弥补南水北调西线方案调水区四川省的水量为目的，沟通西藏区内相关水系的具体线路较为灵活，不必对海拔高程有过高要求,甚至还可利用已建或规划的梯级枢纽。

充分利用藏东南水汽资源丰富、温湿条件好、环境修复快的优势，凭借有利的地形条件，通过常规的筑坝截流、开凿隧道等工程，也不排除局部用筑坝所发电抽水外调的措施，或在冻土层以下埋设输水管道的方式（实际上，沿线埋设输水管道之法，具有对生态环境影响小、运行成本低及便于分期扩大规模的优点），将当地丰富之水作为特殊资源开发出来，利用有利地形合理设置调蓄池（湖），洪水期尽多引蓄灾害水以减轻下游防洪压力，同时也能在当地发挥综合效益，向周边缺水区外调。这实际不仅是北调，而且也可向云南等缺水地区补水，由于西藏与这些地区水系密切相关，即可通过不同河段及不同河流的沟通，实现相应地区的水资源优化配置，故该方案属于以济黄为主的藏水外调工程。如果依托公司运行模式，藏水外调工程从整体规划与设计阶段，即可注重方案的可行性或经济性，避开泥石流、大滑坡和强震区，减少淹没损失，力求解决高原的环境与生态问题；在工程实施阶段，即会结合受水区的用水需求、工程规模等因素，及早开工，分期逐步实施。亦即先易后难、由近及远，在逐步实施中不断增加调水量，在不断发挥效益的过程中滚动开发。如考虑藏水济黄，第一期方案自昌都经过江达到贾曲入黄，调水量100亿m3左右也能产生巨大的经济社会效益，带动我国相关地区经济的持续繁荣，客观上又能有效促进西藏区域经济发展。

我们坚信，通过上述措施的实施，黄河中上游地区凭借独特区位优势、富集的自然资源、深厚人文积淀、高速增长的城市集群、强劲的后发优势再一次走向历史舞台，成为“一带”和“一路”战略的新腹地，促进并融合“一带”和“一路”建设，在保障国家生态、粮食和能源安全方面发挥不可替代的作用。（国务院参事 张红武）