黄河三角洲生态保护的立法思考

【摘要】黄河三角洲在环渤海地区发展中具有重要的战略地位。在新的历史条件下，为进一步推进黄河三角洲高效生态经济发展，保障《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》的贯彻实施，做好《黄河三角洲高效生态经济区条例》的立法工作，必须立足于现实生态立法的制度现状，认真反思区域生态立法的制度实践，更新生态立法指导理念，梳理区域生态立法文本，细化生态立法内容，坚持可持续发展原则，统筹区域生态立法资源建立完善生态鉴定制度，强化生态破坏的违法责任追究。
【关键词】黄河三角洲；生态立法；制度设计
【写作年份】2011年


【正文】

　　黄河三角洲开发是山东人的“跨世纪之梦”在黄河三角洲辛勤耕耘的山东人一直冀望于用勤劳的汗水将茫茫荒滩变成充满生机与活力的绵绵绿洲。2009年11月23日，国务院正式批复《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》（以下简称《规划》），标志着中国最后一个三角洲——“黄三角”的开发在被提出21年后正式上升为国家战略。按照《规划》，黄河三角洲高效生态经济区范围包括山东省的东营市、滨州市全部及潍坊市、德州市、淄博市、烟台市部分地区，共19个县（市、区），陆地面积2.65万平方公里，约占山东全省面积的1/6。《规划》获批标志着黄河三角洲开发在国家战略层面上进入深入实施阶段，为山东省经济社会发展带来了千载难逢的机遇。作为一项功在当代、惠及子孙的伟大事业和宏伟工程，同时也是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、推进发展方式转变促进区域协调发展和培育新的增长极的重要举措和伟大实践，它既要依托国家生态立法的宏观指引，又离不开地方生态立法的具体规范。反思总结和加速完善黄河三角洲生态保护的相关立法，对于保护环渤海和黄河下游生态环境，推进黄河三角洲高效生态经济发展，实现开发建设与生态保护的有机统一，加快环渤海地区一体化发展，完善全国沿海经济布局，实现区域可持续发展都具有重要的现实意义。

　　一、黄河三角洲生态立法的制度现状

　　“生态法”这一概念在法学领域的出现，与现代生态学的发展有着十分密切的联系。“生态学的研究与发展从自然科学方面导出了地球生态系统平衡的基本规律，为作为生态法学重要指导理念———现代环境伦理思想的出现奠定了自然法则的基础。生态学原理告诉人们，人类不可能按照过去以牺牲生态和环境为代价的发展模式继续发展下去，人类不可避免地要面对适用于其他物种和生态系统的那种最后的控制与平衡。”[1]以环境伦理思想为基础的“生态整体主义”法律思想的形成与发展，正在影响着现代的生态立法，它要求现代生态立法不仅要尊重和保护人类的整体利益，更要保护地球生态系统及其自然本身的利益。正是在现代生态学蓬勃发展的情况下，生态法学者们从生态学和法学相结合研究的视角，为了重新审视环境保护法这一法学学科，提出了一个更为科学、更加确切的名称———“生态法学”。这一名称随后被其他欧美国家及中国广泛使用。

　　然而，目前中国尚没有专门性生态立法。“实践中，中国的生态环境立法基本上都是针对单项污染防治和单项资源要素保护进行的，缺乏对污染的全面控制和资源的整体保护，形成的是分部门多头管理的混乱局面，各部门之间协调困难重重。”人为分割为土地、农牧、矿产、林业、水利等众多产业部门和行政区划的环境资源管理体制，使得通过开发利用自然资源创造经济效益成为生态立法利益争夺的首要目的，进而严重影响了法律的严肃性和实施效果，使生态执法陷于困境之中。由于规划进程与法律体制的原因，黄河三角洲生态环境的保护也没有专门性立法，错综复杂的法律场景和相互掣肘的执法困局在黄河三角洲高效生态经济区的规划区域内也有所体现。历史地看，中国对黄河三角洲生态环境的保护工作实际上早已开始，并且这种重视已经不断地体现于中国的基本国策、宪法以及现行的自然资源、环境保护的法律法规的部分条款之中。

　　（一） 中国确立了环境保护的基本国策

　　生态环境问题是一个世界性的话题，中国已经将环境保护作为一项基本国策。防治环境污染和生态破坏以及合理开发利用自然资源关系到国家的全局利益和长远发展，中国政府十分重视因人口增长和经济发展而出现的环境问题，把保护环境作为提高人民生活水平和生活质量的一个重要措施。为了促进经济、社会与环境的协调发展，在 20 世纪 80 年代，中国就制定并实施了一系列保护环境的方针、政策、法律和措施，政府也一直坚定不移地贯彻执行环境保护这项基本国策。

　　（二） 构建了以《环境保护法》为主体的生态立法体系

　　黄河三角洲高效生态经济区的生态保护涉及对土地、水域、草原、林地、滩涂、野生动植物在内的国家所有和集体所有的自然资源的保护，以及对由黄河三角洲高效生态经济区资源各要素构成的生态经

　　济区生态系统及其功能的保护。对于自然资源和生态系统的保护历来为中国所重视，目前已经形成了以《宪法》为基础、以《环境保护法》为主体的环境法律体系。针对特定的环境保护对象制定颁布了多项环境保护专门法以及与环境保护相关的资源法，如《海洋环境保护法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》等。此外，中国政府还制定了《自然保护区条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《海洋倾废管理条例》、《陆生野生动物保护实施条例》等 30 多个环境保护行政法规。各有关部门还发布了大量的环境保护行政规章。国务院 2009 年 11 月23 日正式批复的《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》，是指导黄河三角洲地区今后一个时期发展改革的行动纲领和编制相关专项规划的依据。

　　（三） 山东省的相关立法工作也在持续推进

　　早在 1988 年，“黄河三角洲”的开发总体战略首次被专家学者们提出时就已经提出了“生态高效”的增长模式。黄河三角洲地区的生态建设和环境保护的相关立法即受到重视，并取得明显成效，为在新的起点上进一步实现科学发展、建设生态文明的经济增长极创造了有利条件。

　　近几年来，山东省出台了大量优惠政策，支持黄河三角洲的经济发展。2008 年，山东省相继出台了《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》（ 鲁政发［2008］46 号） 和《关于支持黄河三角洲高效生态经济区又好又快发展的意见》（ 鲁发［2008］13 号） 。2010 年为加快区域金融业发展，更好地发挥金融作为现代经济核心的作用，推动《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》的实施，根据《中共山东省委山东省人民政府关于贯彻落实〈黄河三角洲高效生态经济区发展规划〉的实施意见》（ 鲁发［2010］9号） 要求，山东省人民政府又出台了《关于金融支持黄河三角洲高效生态经济区发展的意见》（ 鲁政发［2010］51 号） ，进一步加大信贷支持力度，优化信贷资源配置； 推动资本市场加快发展，扩大直接融资比重； 积极开展金融创新试点，增强区域金融发展活力。

　　在黄河三角洲所辖区市，2010 年 7 月 21 日，东营市委、市政府出台了《关于贯彻落实〈黄河三角洲高效生态经济区发展规划〉的实施意见》，作为东营市贯彻落实国家《规划》的纲领性文件，从总体要求和任务目标、生态建设和环境保护、基础设施建设、构建高效生态产业体系、推行土地管理和土地利用方式改革、推进城乡一体化发展、建立健全政策支撑体系和切实加强《规划》实施工作的领导等八个方面作出安排部署。此后，潍坊市人民政府为深入贯彻落实山东省委、省政府《关于支持黄河三角洲高效生态经济区又好又快发展的意见》（ 鲁发［2008］13 号） 、山东省政府《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》（ 鲁政发［2008］46 号） ，2010 年也下发了《关于支持黄河三角洲高效生态经济区又好又快发展的实施意见》。

　　二、黄河三角洲生态立法的现实问题

　　实践表明，任何一种经济模式的发展都离不开法制的保障。当前，中国正处于发展方式转变和经济结构转型的关键时期，发展高效生态经济，推进生态文明建设，为黄河三角洲资源综合开发利用和可持续发展带来了前所未有的机遇。同时，黄河三角洲区域经济发展的结构性矛盾和深层次问题仍然存在，经济社会与人口、资源、环境协调发展的任务还很繁重，发展高效生态经济面临着较为严峻的挑战，黄河三角洲区域生态环境仍然比较脆弱，淡水资源相对贫乏，近海地区生态保护及堤防修复压力较大。这一挑战与机遇并存的时代背景格局在黄河三角洲生态立法的法律问题中体现也尤其明显。从黄河三角洲生态制度建设情况看，虽然这一区域生态立法经过长期的探索与实践，取得了一定的成就，但是，由于受经济发展水平限制和中国环境立法总体思路的影响，与中国其他三角洲（ 长三角、珠三角） 相比，黄河三角洲的整体生态立法还相距甚远，生态法律体系建设还不能满足生态恢复与生态保护的需要。目前，黄河三角洲生态立法面对的主要问题是：

　　（一） 生态立法指导理念错位

　　改革开放至今，中国环境立法迅速发展，法律法规迅速膨胀，不仅于 1989 年颁布了环境保护基本法，而且，全国人大及其常委会还根据宪法和环境保护基本法，相继颁布和修改了 9 部资源保护法和 5部污染防治法，国务院及其所属的与环境保护有关的各部门也发布了一系列的环境保护行政法规。然而，仔细研读环境保护的相关立法条文后不难发现，“由于传统法律在其基本理念上就缺乏对环境利益保护的思想，以至于传统法的任何手段和方法都只能以保护人类的权益和利益为主，环境的利益在此只能作为人类利益的‘反射利益’而间接地受到保护。即使在某些称之为‘环境法’或‘环境保护规范’的立法中，由于在立法的指导思想上不知不觉地受到人类中心主义思想的影响，从而导致了这种类型的环境立法的形式与实质意义上的环境法的目的不相符合的问题。这个问题的法理学根源就在于传统法的价值观是建立在人类中心主义伦理道德观的基础之上，它所强调的是人类利益优先，而将人类以外的其他物质只作为人类利益的客体来看待。”

　　（二） 生态立法内容相互冲突

　　在中国的现行生态立法中，存在的一个比较突出的问题就是法律规定之间常常自相矛盾。例如《环境保护法》第 37 条规定： “未经环保行政主管部门同意，擅自拆除或闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护主管部门责令安装使用，并处以罚款”。从该条文的表述来看，如果排污单位没有擅自拆除或闲置防治污染的设施，其超标排放污染物行为并不违法。但是，依据《标准化法》及其《实施细则》的规定，环境保护的污染物排放标准属于“强制性标准”，而“强制性标准，必须执行”。因此，超标排放污染物行为无疑又是违法行为。又比如《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》三者之间既有冲突又有重叠之处，这种法律规定之间的相互冲突在中国的环境立法中并不是个别现象。由于立法上的冲突，在环境执法实践中常常让执法人感到无所适从，法律的尊严也因此而大打折扣。

　　（三） 综合性区域生态立法缺失

　　众所周知，中国疆域辽阔、地形复杂、气候多样、资源丰富，国家立法很难对如此复杂多样的生态环境状况作统一全面的规定，而黄河三角洲生态环境更为复杂，国家层面的统一立法更为艰难。复杂的跨地域的生态环境所包含的自然资源形态，客观上使单一行政区域实现生态保护的方式捉襟见肘，共性生态资源的保护与地区之间的激烈竞争之间的矛盾十分突出。这样容易形成边界区域生态保护的真空地带，也容易出现牺牲本地资源而带来整体区域“一损俱损”的局面。生态环境保护的实践表明，在现代社会，一个城市或一个区域单打独斗，想搞“小而全”或“大而全”是不可能真正实现有效的生态保护的。尽快加强黄河三角洲高效生态经济区的立法，为黄河三角洲高效生态经济区的建设进程提供法律保障，用法律的形式平衡环境利益和经济利益、规划区域与其他区域之间的利益冲突，协调所在各地方政府、各职能部门之间的关系，必将成为黄河三角洲生态立法无可回避的现实问题。

　　（四） 黄河三角洲生态立法粗略

　　为确保黄河三角洲开发与生态环境的同步运行，开发过程中首先要加强黄河三角洲的生态保护立法，防止生态环境的破坏，为经济持续发展奠定长期的自然资源基础。目前，黄河三角洲区域各地在生态保护方面通过蓄引黄河水、蓄水压碱、修复退化湿地，使黄河口百万亩湿地重现生机和活力。但是，黄河三角洲区域生态相关立法仍然缺乏统一的立法体系，仅有的一些规定仍然过于粗略。尽管为了细化规则，保障落实，2011 年山东省已经将《山东省黄河三角洲高效生态经济区条例》、《山东省黄河三角洲国家级自然保护区条例》、《山东省黄河口生态旅游区管理办法》列入地方立法规划，但是相关各市以核心区和主战场的身份和地位积极参与立法起草、调研、论证等工作，运用法律手段解决自然保护区和生态旅游区开发建设中存在的实际问题，合作协商提供政策支持的力度显然并不理想。从现有立法工作实践看，多是人大常委会、发改委、法制办、海洋渔业等涉海部门、单位的直接主导，公众以及相关社会团体的生态立法参与权未能得到充分的保障，开门立法、民主参与的程度与热情还有待进一步提高。因此，抓住机遇，发挥优势，广纳言路，充分调动公众以及社会团体的力量和集体智慧，从黄河三角洲地区总体发展利益的高度开展区域性生态保护立法协调工作，尽快出台符合社会民意和民主潮流的《山东省黄河三角洲高效生态经济区条例》、《山东省黄河三角洲国家级自然保护区条例》、《山东省黄河口生态旅游区管理办法》，建立完善区域政策协调机制，对于更有效地防治生态污染、保护生态资源具有重要意义。

　　三、黄河三角洲生态立法的制度设计

　　保护资源和生态环境是发展高效生态效益型经济的根本性措施也是实现黄河三角洲可持续发展的基本保证。《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》勾勒出黄河三角洲高效生态经济区的宏伟蓝图与美好前景，但是要推动黄河三角洲地区实现跨越式发展，拓展山东省发展空间，促进经济增长方式的转变和经济结构的调整，进而推动经济文化强省建设，还需要在区域发展规划的实施过程中注意生态立法理念的更新转变与法律制度的科学设计。

　　（一） 坚持可持续发展的立法核心原则

　　可持续发展已经成为当今世界发展的主流。可持续发展是指既满足现代人的需求也不损害后代人满足需求的能力，换句话说，就是指经济、社会、资源和环境保护的协调发展。生态保护与经济发展是相辅相成的，建设黄河三角洲高效生态经济区必须以人口、经济、环境的协调发展为目标。如果我们在产业的选择上仍然走重化工道路，过量外延式扩张，只注重经济效益而不顾生态环境的污染和破坏，其结果是不可能可持续发展的。在法治国家的背景中，它需要一系列相对稳定的基本机制才能得到长期、稳定、有效的实施。这一原则应该被视为黄河三角洲生态立法的一条最基本和最核心的原则。

　　（二） 注重黄河三角洲区域立法的协调性

　　黄河三角洲是整体性和关联性都比较强的规划区域，不仅各自然要素之间联系密切，而且上下游之间相互影响、相互制约也非常明显。黄河三角洲生态资源所具有的唇齿相依、彼此交融的独有特征，决定了黄河三角洲生态资源在管理过程中需要建立有效的协调机制，以考量和解决各利益主体之间的彼此关系。因为按照经济学理论，资源的稀缺乃是社会矛盾与冲突的根源，生态立法作为分配和引导资源配置的制度手段，利益最大化必然是其所追求的目标之一。生态保护制度实践中混乱无序的格局背后，正是各方对区域或部门利益的顽固坚守。因此，生态立法必须尽早从整体考虑，在尊重自然生态规律的前提下，采用综合性措施，实施系统管理、多目标管理和分区管理相结合，打破行政区划的限制，在相关法律没有出台的情况下，先行商议签署《黄河三角洲高效生态经济区生态保护区域协议》，建立健全区域管理部门的协调机制，密切临界执法的衔接机制，进而从法律落实上体现规划区域生态立法的协调性。

　　（三） 建立黄河三角洲区域生态鉴定制度

　　生态鉴定是关于生态鉴定活动的基本法律规定的总称。作为一项环境管理方面的法律制度，它是俄罗斯联邦生态法基本制度中的一项极为重要的法律制度。俄罗斯联邦的所谓生态鉴定，即是指由一定的机关或组织对计划进行的经济活动和其他与利用自然资源和保护环境有关的活动，按一定的标准进行审查和评价，以判定其是否符合俄罗斯联邦规定的生态要求，确定是否可以允许其实施的一种特定的监督检查程序或监督检查活动。[6]其目的在于查明经济活动和其他活动对自然环境潜在的生态危险，防止其对自然生态可能产生的不良影响，保证公民享有良好自然生态环境权利的实现。生态鉴定是对前阶段环境影响评价活动的一种总的、集中的监督和检查，二者在共同服务于生态环境保护的过程中犹如一场接力赛跑而相得益彰，彼此关照。由于在建设黄河三角洲高效生态经济区过程中，发展经济优先的传统惯性会经常致使规划区域生态环境遭遇潜在的或现实的危险，并且这种危险甚至可能致使生态失衡，造成该地区生态被永久性地彻底破坏，因此，建立黄河三角洲生态鉴定制度非常重要。

　　（四） 强化黄河三角洲生态破坏主体的法律责任

　　从执法实践来看，法律责任偏轻是黄河三角洲生态保护不力的主要因素之一。笔者认为，通过生态立法严格规范生态破坏者的法律责任是保护黄河三角洲生态环境的必要手段。因此，应当将生态文明的理念纳入有关刑事、民事和行政法律中，促进相关法律的生态化。从刑法角度看，当前生态环境犯罪不论从生态环境的角度讨论刑法，还是从刑法的角度讨论生态环境问题，在中国学术与实务上的文献都是相当少的，生态环境的刑法保护缺乏社会的广泛关注。“虽然刑法作为其他法律的保障法，最具有强制力，但刑法中没有以生态环境安全为法益的生态环境犯罪，这将不利于生态环境问题的刑法保护。”因此，应当针对生态破坏的不同实施主体，在立法上确立有区别的处罚制度。除了对企业破坏生态环境的情况要加大民事责任，实行破坏治理费用与破坏获利挂钩制度之外，还应当严格规范有关企业的行政和刑事责任。在刑法条文中增加生态安全为法益的生态犯罪，充分发挥刑罚手段作为生态安全的最后一道防线的作用。要通过教育使得破坏黄河三角洲生态环境的实施主体认识到破坏黄河三角洲生态环境不仅要承担必要的经济责任，甚至还可能承担更为严重的刑事责任。

　　四、结语

　　1972 年《人类环境宣言》指出： “人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”黄河三角洲高效生态经济区的生态环境的保护需要全社会的共同努力。建设风景秀美、充满活力的“黄三角”，不仅关系到环渤海地区整体实力的提升和区域协调发展的全局，也关系到环渤海和黄河下游生态环境的保护。


【作者简介】
王仰文，单位为复旦大学。


【参考文献】
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