关于在我市推行“民间河长”制的方案和建议

关于在我市推行“民间河长”制的方案和建议

姚大鹏

（一）前言

       全面贯彻党的十九大会议精神，深入贯彻习近平总书记关于生态文明建设系列的重要讲话，牢固树立新发展理念，坚持把修复长江生态环境摆在压倒性位置，守住长江水环境质量只能变好不能变坏、不发生严重生态事件两条底线，坚持节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力，推进绿色扬州生态江苏的环境建设，以保护水资源、管控水岸线、防治水污染、改善水环境、修复水生态、实现水安全为主要任务，在全市河湖全面推行河长制，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为构筑长江上游重要生态屏障、维护全市河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障，努力把仪征建设成为“长江经济带上的绿色生态强市”。

     （二）基本原则

       ——坚持生态优先、绿色发展。牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，处理好河湖水道管理保护与开发利用的关系，筑牢绿色发展本底，强化规划约束，坚持占补平衡，促进河湖休养生息、维护和修复河湖生态功能。

       ——坚持党政领导、部门联动。建立健全以党政领导挂帅负责制为核心的责任体系，借国内外民间河长制模式的成功经验，同时积极推行民间河长的选聘制，明确各级河长职责，完善部门联动机制，强化工作措施，协调各方力量，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。

       ——坚持问题导向、标本兼治。立足不同地区不同河湖水道实际，统筹上下游、左右岸、干支流、湖内外，实行一河一策、一湖一策，水体、陆域污染同时治理，解决好河湖管理保护的突出问题。

       ——坚持强化监督、严格考核。依法治水管水，建立健全河库管理保护监督考核和责任追究制度，拓展公众参与渠道，营造全社会共同关心和保护河湖的良好氛围。

     （三）实施范围

全市境内河流（含水湖，下同）全面推行河长制。其中，省级8条骨干河道由市镇党政主领导挂帅，其它众多河塘水系选聘民间河长担任。

二、主要目标

       ——确保长江干流水质不低于群众生活用水水质，其他河流达到水功能区水质目标的河流长度只增不减。

       ——确保河道内生态基流只增不减。

       ——确保全市河湖水域面积只增不减。

       ——2020年，重要河湖生态安全得到保障，实现河畅、水清、坡绿、岸美。

       三、组织体系

     （一）建立民间河长体系

       首先是民间河长的公正性。贵阳公众环境教育中心创建的民间河长制模式，不仅有“两代表一委员”，还有媒体人士、环保领域专家，以及普通公众，覆盖了社会各个领域，充分代表了民意，能够做到就事论事，体现出公开公正。

　　其次是民间河长的及时性。民间河长制模式的架构是由公众环境教育中心牵头，下设河长和中心专职工作人员。河长下设两个河段长，两个河段长下面是环保志愿者，中心专职工作人员下设技术顾问和环保志愿者。环保志愿者分布在各河道附近，能够随时随地地发现河道问题，及时向民间河长汇报情况。

       第三是民间河长的重要性。河长首先要对所属河道进行详细调查走访，掌握第一手资料，做到心中有数后才能有的放矢。民间河长每月要有巡河报告，发现问题由河段长和专家学者探讨。并定期召开双河长工作会议，将发现的问题及时汇报给政府河总长，通过政府河总长协调解决。民间河长能够及时发现问题，政府河总长能够及时解决问题，各取所长珠联璧合，方能很好地推动我市水环境持续改善。

     （二）各乡镇人民政府、街道办事处、经济开发区：

　　为广泛发动全民治水，有力助推我市“五水共治”步伐，经研究，决定在全市范围内，实施“民间河长”制度，特制定如下工作方案：

　　一、指导思想和工作目标

　　践行党的群众路线，引导全民参与“五水共治”，实现群众的评议权、参与权、监督权，发挥群众的主观能动性、提升市民素质，使全市“生态共治”各项工作更加符合群众的需求，更加贴近地域的实际，更加形成治水的合力，确保各项措施落到实处。

　　二、“民间河长”的性质

　　“民间河长”作为社会各界代表义务志愿参与全市“生态治水”查、评、议、宣等工作，对所在乡镇（街道/开发区）“生态治水”办负责，独立行使监督权。

　　三、“民间河长”的条件

　　“民间河长”的选拔、聘用需符合以下条件：

　　（一）熟悉河道，口碑好、威信高、热心于公益事业；

　　（二）身体健康，有一定的文化知识；

　　（三）实行就近就地原则，居住在河道附近；

　　下列人员不宜担任“民间河长”:

　　（1）在职乡镇（街道/开发区）、村干部；

　　（2）有违法违纪行为记录的人员；

　　（3）家庭有涉水违建违章的人员；

　　（4）其他不适宜担任河长的人员。

　　四、“民间河长”的招募

　　“民间河长”招募，按照自愿报名原则，有时间、有精力，符合条件的热心人士都可以担任“民间河长”，招募工作需要做到以下三点：

　　（一）宣传动员：乡镇（街道/开发区）“五水共治”办要通过召开会议，媒体宣传的等方式进行动员，鼓励党团员、各级人大代表、政协委员、公安干警、民兵、志愿者和社会热心人士参加。

　　（二）公开报名：以乡镇街道为单位接受市民报名，并根据“民间河长”报名条件进行筛选、审定；

　　（三）组织聘任：按照单位审定意见，确定“民间河长”名单，颁发“民间河长”聘任书；“民间河长”的配置数量无硬性要求，可以一河一长，也可以一河多长，一长多河，并建立“民间河长”退出和补充机制。

　　五、“民间河长”的职责

　　“民间河长”主要负责河道“三洁九无”、违法电捕、地笼网箔设置、涉水违章搭建等的监督举报，负责相关治水项目的建议参考与落实监督，也可以反映相关涉水问题，并当好“五员”：

　　（一）当好巡查员：对河道进行巡查、监督周边企业污染排放，发现河面漂浮物、河岸垃圾、河道违章及偷排偷倒等问题及时上报，并填写“河道巡查记录表”；

　　（二）当好宣传员：积极宣传“生态治水”理念，向周边群众介绍党委政府治水决心以及所实施的相关措施与项目，劝导全社会参与“生态治水”工作；

　　（三）当好参谋员：发挥熟悉环境与民情的优势，在政府相关措施、项目实施前给予合理化建议，符合当地群众的意愿；

　　（四）当好联络员：及时向乡镇（街道）、村和责任河长反馈周边群众对于治水的意见和建议，搭建起政府与群众的沟通桥梁；

　　（五）当好示范员：带头遵守治水护水法律法规，从自身做起，作出表率，鼓励有实力的企业家出资参与河道治理工作。

　　六、“民间河长”的保障

　　为保证“民间河长”正常有序开展工作，排除相关干扰因素，乡镇（街道/开发区）应给予“民间河长”相关人身安全、组织、纪律等保障，具体为：

　　（一）安全保障：各乡镇（街道/开发区）对“民间河长”举报监督行为和信息必须保密，不得以任何形式向他人泄露。否则，一经查实，严肃追究。

　　（二）组织保障：各乡镇（街道/开发区）五水共治办对“民间河长”上报的问题督促“责任河长”或河道主体责任单位给予回应，并在7个工作日内将处理结果反馈给“民间河长”。

　　（三）纪律保障：各乡镇（街道/开发区）、行政村（社区）要积极保护配合“民间河长”工作，不得故意阻挠妨碍“民间河长”工作，打击和变相打压“民间河长”开展工作，如有类似情况，情节严重的参照有关政府工作条例予以问责。

　　七、有关要求

　　（一）加强组织领导。根据全市“河长制”工作的总体部署和要求，各级责任总河长应加强与“民间河长”的沟通联系，认真落实“责任总河长”和“民间河长”结对共促和日联络、周座谈、月交流等制度，共同推进河道监管治理。各乡镇（街道/开发区）生态治水办要建立“民间河长”信息登记制度，做好信息公开和责任落实，确保监督信息反馈渠道畅通和整改措施得力。

　　（二）规范监督管理。“民间河长”要认真履行工作职责，做好河道巡查记录，做到“河道监督”常态化。积极探索行之有效的治水之策，为我市“生态治水”工作提出意见和建议，确保“民间河长”作用的有效发挥。

　　（三）开展业务培训。市“生态治水”办负责落实“民间河长”的业务培训，邀请有关专家进行座谈，参观水环境治理样板工程，组织开展相关主题活动，集中培训每年不少于一次。

　　（四）做好推优表彰。通过基层推荐，每年分级表彰一批优秀“民间河长”，大力宣传先进典型，积极营造全社会参与“生态治水”的良好社会舆论氛围。

     （三）设立河长办公室

       市河长办公室设置在市水务局，河长办公室主任由市水务局主要负责同志兼任。市水务局、市环保局、市委组织部、市委宣传部、市发展改革委、市财政局、市经济信息委、市教委、市城乡建委、市交委、市农委、市公安局、市监察局、市国土房管局、市规划局、市政园林处、市卫生计生委、市审计局、市林业局、市海事处、团市委等为河长制市级责任单位，各确定1名负责人为责任人、1名中层干部为联络人，联络人为市河长办公室组成人员，所确定人员相对固定（原则在一个考核年度以上），保持工作连续性。

河长、市河长办公室及各责任单位主要职责详见附件2。

四、主要任务

      （一）加强水资源保护

       1. 落实最严格水资源管理制度。强化县、乡镇（街道）政府责任，严格考核评估和监督。

       2. 严守水资源开发利用控制红线。实施水资源消耗总量和强度双控行动，防止不合理新增取水，切实做到以水定需、量水而行、因水制宜。到2020年，全市用水总量控制在1.4亿立方米以内。

       3. 严守用水效率控制红线。坚持节水优先，全面提高用水效率，生态脆弱地区要严格限制发展高耗水项目，加快实施农业、工业和城乡节水技术改造，坚决遏制用水浪费。

       4. 严守水功能区限制纳污红线。严格水功能区管理监督，根据水功能区划确定的河流水域纳污容量和限制排污总量，落实污染物达标排放要求，切实监管入河湖排污口，严格控制入江河湖排污总量。

      （二）加强沿江河湖水域岸线管理保护

       1. 夯实河湖水道管理保护基础工作。开展河湖塘调查，公布河湖塘名录，依法划定河库管理范围，设立界碑。

       2. 加强涉河建设项目管理。根据河道保护规划，规范河道岸线利用行为，明确沿江河道岸线开发利用控制条件和保护措施。严格水域岸线等生态空        间管控，确保市域内水域面积占补平衡。落实规划岸线功能分区管理要求，完善部门联合审查机制，严格执行涉及河道岸线保护和利用建设项目审查审批制度，切实强化岸线保护和节约集约利用。全市自然岸线保有率控制80%以上。

       3.加强河道采砂管理，全面实施河道采砂规划，严格执行禁采区、禁采期规定，保障河势稳定。

      （四）加强水污染防治

       1. 落实《水污染防治行动计划》。明确江河湖水污染防治目标和任务，统筹水上、岸上污染防控与治理，完善入江河湖排污管控机制和考核体系。保障长江干流仪征段水质不低于上游地区来水水质。

       2. 加强水污染综合防治。排查入河库污染源，严格治理工矿企业污染、城镇生活污染、畜禽养殖污染、水产养殖污染、农业面源污染。推进污水管网改造，优化入河湖排污口布局，集中开展入河湖排污口及污染源整治。全市工业企业实现全面达标排放。

       3. 加强船舶码头污染防治。全面启动船舶污染物码头收集设施建设，确保船舶垃圾上岸集中处理。建立江河湖清漂保洁长效机制，加强消落区清漂保洁，降低入库污染负荷和水面漂浮物数量，提高水域清漂作业效率。建立危化品船舶运输、冲洗及船舶、码头污水排放处置监督管理，确保船舶码头污水达标排放。加强危化品船舶运输、冲洗及船舶、码头污水排放处置监督管理，确保船舶码头污水达标排放。

      （五）加强水环境治理

       1. 强化水环境质量目标管理。按照水功能区确定各类水体的水质保护目标，采取专项工程措施和非工程措施确保水功能区水质达标。到2020年，全市市级考核断面达到或优于Ⅲ类优良水体以上，其他河流水质只能变好，不能变坏。

       2. 切实保障饮用水水源安全。开展饮用水水源规范化建设，依法清理饮用水水源保护区内违法建筑和排污口。到2020年，乡镇（街道）集中式饮用水水源地水质达到或优于III类比例。

       3. 加强河湖水环境综合整治。推进水环境治理网格化建设，建立健全水环境风险评估排查、预警预报与响应机制。定期评估沿江沿河工业企业、工业园区环境和健康风险，落实防控措施；对高风险化学品生产、使用按照江苏省公布的优先控制化学品名录进行严格限制，并逐步替代。

       4. 推进美丽乡村建设。以生活污水、生活垃圾处理为重点，综合整治农村水环境。2018年年底前各乡镇全部建成生活污水处理设施；到2020年，农村生活污水处理受益农户覆盖面有大幅提高，生活垃圾进行处理的行政村比例领先扬州地区，沿河湖镇村实现水清岸美。

      （六）加强水生态修复

       1. 推进河湖生态修复和保护。禁止侵占自然河湖、湿地等水源涵养空间。开展河湖水体质量评估。强化山水林田湖泊系统治理，加大河流源头区、水源涵养区、生态敏感区、水源保护区等的保护力度。协调推进仪征长江生态屏障区及重要支流造林绿化建设和后期管护工作，加强河湖水道生态保护带建设。

       2. 恢复河湖自然修复功能。在规划的基础上稳步实施退田还库还湿，加快推进河库连通工程，恢复河库水系的自然连通，加强水生生物资源养护，提高水生生物多样性。持续推进水利风景区建设。

       3. 推进建立生态保护补偿机制。加强水土流失预防监督和综合整治，建设生态清洁型小流域，维护河库生态环境。科学制定水库、水电站调度运行方案，保证河流基本生态流量。。

       4. 推绿色生态城市建设。坚持生态优先原则，合理地控制城市开发强度，加强保护现有水生态敏感区，选择低技术生态措施，维持可持续的水生态循环功能，把城市建设成雨水渗透、调蓄、净化和利用的综合系统。到2020 年，城市建成区20%以上的面积达到海绵城市建设目标要求，初步形成完善的城市生态保护、低影响开发雨水设施、排水防涝及初期雨水污染治理等“四大体系”。

      （七）加强执法监管

       1. 完善河湖管理保护机制。建立健全政府规章，加大河库管理保护监管力度；建立健全部门联合执法机制，明晰河湖综合管理执法体制；完善行政执法与刑事司法衔接机制。

       2. 实行河湖水道动态监管。建立河湖日常监管巡查制度，建设视频监控系统，落实河湖管理保护执法监管责任主体、人员、设备和经费。

       3. 严厉打击涉河湖水道违法行为。建设河道管理保护执法硬件设施。坚决查处违法建房、违法码头、违法采砂、违法排污、违法养殖、违法捕鱼、违法耕种、违法侵占水域岸线等涉河违法活动，恢复河湖水域岸线生态功能，确保行洪畅通和人民生命财产安全。

     （七）河长、市河长办公室及各责任单位

主要职责

       一、市总河长办公室主要职责

承担河长制组织实施具体工作，制定河长制管理制度，承办市级河长会议，落实河长确定的事项；拟定并分解河长制年度目标任务，监督落实并组织考核，督办群众举报案件。

       二、河长主要职责

      （一）总河长为全市推行河长制的第一责任人，负责全市河长制的组织领导、决策部署和考核监督，解决河长制推行及实施过程中的重大问题，领导河长办公室工作。

      （二）民间河长协助总河长统筹协调督导考核河长制的落实推进；负责所辖河库及联系乡镇（街道）河长制实施工作，明晰联系乡镇（街道）管理责任，审定管护目标，协调解决实施过程中的重点和难点问题；督察相关部门、下级河长履行职责情况，考核目标任务完成情况。

      （三）乡镇（街道）河长为辖区推行河长制的第一责任人，负责辖区内河长制的组织领导和工作部署；负责组织领导相应河库的管理和保护工作，负责“一河一策”的制定和实施，包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等，牵头组织对侵占河湖、超标排污、非法采砂、破坏航道等突出问题依法进行清理整治，协调解决所辖河流重点和难点问题；对跨行政区域的河道明晰管理责任，协调上下游、左右岸、干支流、湖内外实行联防联控；对相关部门和下一级河长履职情况进行督导，对目标任务完成情况进行考核，强化激励问责。

      （四）村（社区）河长负责行政村（社区）内河湖管理保护、日常巡查等具体工作，及时上报巡查信息，配合对侵占河湖、超标排污、非法采砂、破坏航道等突出问题依法进行清理整治，协调解决行政村（社区）内河长制实施具体问题。

       三、乡镇（街道）职责

负责完成辖区内各条河流沿线污染源的日常清理排查；配合牵头部门作好集中整治阶段的工作；负责辖区内河流的长效管护和巡查，加强对周边居民的宣传教育；负责会同有关部门对辖区内河道、流域饮用水源地、塘堰内投饵养鱼和群养鹅鸭进行取缔，巩固取缔塘堰养鱼成果；负责流域内河道浮萍、漂浮物的打捞以及岸边生活垃圾的清理、河面及沿岸抛弃的动物死尸收集工作，建设沿河集中居民点生活垃圾收运系统并定期清运。

四、市级责任单位主要职责

      （一）市水务局负责水资源管理保护、水功能区和跨界河流断面水质监测，推进节水型社会建设，组织水域岸线管理、河道采砂管理、水土流失治理。

      （二）市环保局负责牵头实施水污染防治行动计划，组织拟订并监督实施重点区域、重点流域污染防治规划和环境保护专项规划，组织拟订水环境功能区划，负责乡镇（街道）生活污水设施建设。

      （三）市委组织部负责将河长制考核结果作为评价和任用干部的重要依据。

      （四）市委宣传部负责协调河长制宣传和舆论引导工作。

      （五）市发展改革委负责将水资源保护等河长制实施的主要任务纳入仪征市经济社会发展战略、规划和年度计划、县级重点项目范围，并争取国家和市级有关政策、资金支持。

      （六）市财政局负责落实市级河长制相关工作经费，协调河湖水道管护和整治所需资金。

      （七）市经济信息委负责指导和督促工业企业（工业园区）落实水环境保护主体责任，指导工业企业节水减排，协调河湖塘周边工业企业的产业结构调整。

      （八）市教委负责指导和组织开展中小学生河湖保护管理教育活动。

      （九）市城乡建委负责城市污水管网的规划建设，督促指导乡镇（街道）推进实施乡镇污水管网建设，牵头推进海绵城市建设。

      （十）市交委负责地方航道的保护和规划建设，监管和推进地方水域船舶污染整治，协助推动“一带一路”和长江经济带发展领导小组办公室开展非法码头整治。

       （十一）市农委牵头负责督导农业面源、畜禽养殖和水产养殖污染防治工作，依法依规查处破坏渔业资源的行为。

       （十二）市公安局负责协调指导、打击涉嫌水环境方面的犯罪行为。

       （十三）市监察局负责对有关部门推进河长制履责情况的监督执纪问责，对履责不到位或未正确履责的部门和责任人进行责任追究。

       （十四）市国土房管局负责配合对矿产资源开发整治过程中的地下水环境保护工作进行监督管理，负责协调河湖治理项目用地保障、河湖及水利工程管理范围和保护范围划界确权。

       （十五）县规划局负责将河湖保护利用规划纳入城乡规划，在规划编制管理工作中执行生态保护红线和城市规划蓝线要求。

       （十六）市政环卫处负责城市污水处理设施建设、监管和乡镇污水处理设施运营监管，城乡生活垃圾处理等设施建设，污水管网运行维护，监督管理责任区域内的垃圾处置、水域清漂等工作，对饮用水源保护区内的城市生活污水和垃圾进行综合整治。

       （十七）市卫生计生委负责监督指导医疗机构安全处置医疗废物和医疗废水，组织实施饮用水卫生监督和监测工作。

       （十八）市审计局负责将河长制实施情况纳入领导干部生态离任审计内容。

       （十九）市移民局负责争取国家三峡后续生态环境建设与保护类项目专项补助资金，指导推进三峡后续生态环保类建设项目实施，协调抓好三峡库区消落区生态修复工作。

       （二十）市林业局负责组织实施林业生态保护与建设，湿地保护管理，建设长江上游生态屏障，保护生物多样性。

       （二十一）仪征海事处负责对所管辖江域船舶污染防治实施监督管理，处理船舶污染投诉，对危险货物水路运输引发的突发水环境事件的预防和应急工作实施监督管理，在安全事故应急预案中纳入预防引发水环境污染事故相关内容。

       （二十二）团县委负责组织开展河湖塘等水道保护志愿活动。

市级有关部门、驻仪机构各司其职，各负其责，协同配合，保障河长制工作落实到位。