“河长制” 如何保证“河长治”的思考和建议

“河长制” 如何保证“河长治”的思考和建议

姚大鹏

      河流污染治理要见成效并非是一朝一夕的事，往往需要十几年甚至几十年的时间，随着工业化、城市化建设步伐加快，不能不认真的思考诸多问题和教训，以往有的地方政府“一把手”片面追求经济发展，追求GDP高速增长，重视容易出业绩的项目建设，认为河流污染治理投资大、项目战线长，不是一朝一夕可以见成效的，就抱着侥幸心理，将环境污染整治变成“一纸空文”。

      现实不管是行政部门还是科研机构，都无法精准回答：如果维持河流健康状态，其容纳污染物的极限到底是多少？辖区内有限的河流水量，能够承载多高的GDP增长，多大程度的农业化、工业化和城市化？一边在治理河流，一边由于人口增加、发展经济而使河流污染加重，因此很难准确预测河流变清到底需要多长时间。实行“河长制”， 就是要把说话管用的领导人推到一个履行提高环境质量职责的位置上，最大程度整合有关力量，形成执行向心合力，拧成治水生态绳，打开治理水污染的新局面。

      目前，江苏、云南、河北、安徽、湖北、四川、黑龙江等十多个省已实行了“河长制”，在淮河、海河、滇池、巢湖、松花江等重点污染治理流域相继建立了水污染防治河长责任制，为促进我国区域生态环境修复与流域水环境治理探索出一种新模式。

实践表明，“河长制”是符合当前我国流域治理现状、适应城乡行政管理体制的有效举措之一。

      首先，“河长制”体现了《环境保护法》中“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责”的要求，把地方党政领导推到第一责任人的位置。

其次，“河长制”最大程度地整合了各级政府及有关部门的执行力，弥补了早先工业污染归环保部门、河道保洁归水利部门、生活污水归城建部门的治理局面，形成了政府牵头、各部门参与的治水生态链。

      “河长制”提出了河道治理的总体目标和基本措施，因地制宜实施“一河一策”，有针对性地确定治水方案；树立了上下游共同治理、标本兼治的联动机制；将“河长”治理河道的情况作为政绩考核的一项重要内容，实行“一票否决”。

       但是，经过多年实践也发现，“河长制”作为一项探索中的环境管理制度，还需要从多方面进行深化与完善。目前，主要应注意以下一些问题：

       第一，“河长制”主要强调人治，而非法治。“河长制”是地方党政“一把手”兼任“河长”，实行承包制。这样一竿子到底、到边、到顶，可提高行政效率。但是，“河长制”也有其不利的一面。现在，地方党政“一把手”的工作职责实际上是“双肩挑”，左肩挑着化学需氧量的削减，右肩挑着GDP的增长，两手都要抓，两手都要硬。虽然政绩考核已有新导向，但是在实践中，涉及保环境还是保GDP增长时，多数官员会倾向于将短期经济增长看得比可持续发展更重要，将经济增长的政绩看得比老百姓的生活环境更重要，从而出现“两肩”的不平衡。

       因此，现在的“河长制”只是一时的权宜之策。治理辖区众多的河流污染，还需要从长计议，依靠法治。

       第二，“河长制”忽视了公众参与的作用。人人都是排污者，人人又都是环境污染治理的参与者、监督者和潜在的受益者。在治理河流污染的过程中，如果把公众作为旁观者，热热闹闹的只是“河长”等党政“一把手”和相关工作人员，就不会达到很好的治污效果。河流污染治理是一个庞大的系统工程，有些问题不能仅靠权力系统效能的提高来解决。长此以往，“河长制”将是一个封闭的环境治理系统，缺少生命力。

       第三，“河长制”折射出在流域性水源保护上存在的部门交叉监管、职责不清和各自为政的积弊，尽管短期内可以消除河流的黑臭污染，却难以换来河流长期健康的生命。

       第四，“河长制”确立的“河长”河流治理职责难落实。河流污染治理要见成效并非是一朝一夕的事，往往需要十几年甚至几十年的时间，而一届政府任期只有短短的5年时间。因此，“河长”会在长期的河流污染治理期间不断更迭，有的地方党政“一把手”走后，写在纸上的污染治理职责便成了一纸空文。

       目前，治理河流污染存在着一个现实问题，就是不管是行政部门还是科研机构，都无法准确回答：如果维持河流健康状态，其容纳污染物的极限到底是多少？辖区内有限的河流水量，能够承载多高的GDP增长，多大程度的农业化、工业化和城市化？从发展变化的角度讲，一边在治理河流，一边由于人口增加、发展经济而使河流污染加重，因此很难准确预测河流变清到底需要多长时间。实行“河长制”，尤其应先解决这一问题。

       第五，“河长制”的河流治理政绩考核难落实。目前的政绩考核，基本上是自上而下的体制内自考，“河长制”的“一票否决”，只是地方政府承担的众多责任和众多“一票否决”中的一种。实际上，在很多地方，较河流环境这“一票”更具份量的还是经济增长。

综合考虑上述“河长制”中存在的问题，为进一步深化与完善“河长制”，笔者提出如下建议：

      一、要将法律制度引入“河长制”，确保河流治污的常态化和长效化。建议国家在修订河流污染治理相关的法律法规时，补充“河长制”的成功经验，使其以法律条文的形式固定下来。建议建立环境公益诉讼制度，公民和环保团体有权利将污染者送上被告席，接受法律审判。

       二、要发动公众参与，发动民间监督力量。要将公众力量融入“河长制”之中，把公众从旁观者变成环境污染治理的参与者和监督者。在治理河流污染的过程中，要采取多种形式进行广泛宣传，对社会公众进行全面动员，调动其参与的积极性和责任感，使公众真正成为河流污染治理的生力军。

       三、要发挥流域水环境保护机构的作用。我国有多条跨区域的大江大河，“河长制”实行起来还有一些困难。比如，淮河跨苏、鲁、豫、皖4省数十个地市，在现行体制下，如果只靠几个“河长”，显然是难以保证目标实现的。建议设立流域水环境保护机构，以协调上下游同步治污。针对同一个省内不同的市，最好设立多级“河长制”协商共管制度。

      流域水环境保护机构的作用是制定流域水污染防治规划，明确水污染防治规划区、控制区和控制单元，从目标、指标、任务、措施等方面，为单元实行“河长制”提出更明确的环境管理引导与指导。建立区域间、河段间协调框架，建立清晰的流域与河流关系，形成明确的河流在流域内的功能定位，同时也要建立各级“河长”的有效监督机制。

      四、实施分行政区“入河污染物总量”考核

控制“入河污染物总量”、改善河湖水质，应该成为全社会的共识。岸域的水污染排放必然会在河湖水体中体现，可以按照跨境河流行政区边界进出口断面“河流物质通量”监测计量方法核算一个地区的“入河污染物总量”（区域贡献值），而且该类数据具有“地表水资源量”的相同客观性，能够有效避免人为数据造假。

以年度为考核期，一个地区的“入河污染物总量”下降，无论其水域当前水质是否达标，都是管理者（河长）的政绩体现，应予表彰奖励；反之，一个地区的“入河污染物总量”明显增加，即便其水域当前水质仍然达标，也应追究其管理者（河长）的责任。

      五、建立中央和地方两个层面的监测计量体系

水污染治理难以局部突破，应该“以上率下”，全局考量，整体推进。要强力破解“守法成本高、违法成本低”的逆向淘汰魔咒。国家建立中央层面的“入河污染物总量”监测计量体系，为各省级行政区创造公平的发展竞争环境；省级人民政府建立地方层面的“入河污染物总量”监测计量体系，为基层行政区创造公平的发展竞争环境；如此，必将形成“倒逼机制”促进基层地方政府严格监管辖区内污染源排放，为企业创造公平的竞争环境。

       六、要考核指标科学合理，“河长”应责权统一。实施“河长制”的出发点和最终目标是水环境质量改善。要实现水环境改善目标，需要科学、合理的治理方案，做到规划先行。同时，要建立政策与投入保障机制，加强部门与区域间的理解和配合。制定“河长制”考核机制时，要在清晰的责任边界划定基础上，建立系统化的协调机制，充分发挥各职能部门的作用，明确实施的保障条件。要合理确定工作考核指标与水质考核指标的关系，做到“河长”责、权的一致。

      七、“河长制”如何实现“河长治”，首先突破的是政绩观，怎样让执政者抛弃片面追求GDP，在实现“人民富”的过程中将“生态美”作为履职的重要指标，探索建立一个自上而下的、系统的考核标准，将河流治理这一票的分量提高到经济之上，同时建立“环境终身责任制”，避免领导更迭为水污染治理带来避风借口。其次坚持的是“治水观”，在加大投资力度进行河道清淤和堤岸绿化的同时，也要加快推进猪栏、鸡栏等畜禽整治、农业和工业污水处理监控等重点工作，加大对污染水资源的打击力度，多管齐下，提升治水实效。

      八、必须依靠“群众观”，选举“河长”治理水污染是政府下决心走的重要一步，但河水治理的道路还很漫长，需要广大群众发挥主体作用，采用网络、媒体等舆论监督手

段，理解、支持协助政府，及时发现和曝光破坏水环境的现象，真正发挥好政府主导、群众主体的作用，形成自上而下，全民共管的良性治水网络体系。