郁召法、郁雪荣等与浙江省人民政府行政复议二审行政判决书

浙江省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2015）浙行终字第60号

上诉人（原审原告）暨诉讼代表人郁仁良，男，1959年11月29日出生，汉族，住浙江省海盐县澉浦镇保山村郁家埭4号。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人黄瑞良，男，1956年7月10日出生，汉族，住浙江省海盐县澉浦镇保山村柏树下1号。
上诉人（原审原告）郁召法。
上诉人（原审原告）郁雪荣。
上诉人（原审原告）黄根良。
上诉人（原审原告）黄忠良。
共同委托代理人默立贤，北京京润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。住所地：浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人李强，省长。
委托代理人白植强，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
郁召法等6人诉浙江省人民政府环境行政复议一案，杭州市中级人民法院于2015年1月9日作出（2014）浙杭行初字第90号行政判决。郁召法等6人不服，向本院提出上诉。本院于2015年2月5日立案受理，并于2015年3月9日公开开庭审理了本案。上诉人郁召法等6人的诉讼代表人郁仁良、黄瑞良及其委托代理人默立贤，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人白植强出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2010年7月28日，浙江省环境保护厅向华东电网有限公司作出浙环辐（2010）29号《关于秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）电厂送出工程环境影响报告书审批意见的函》，同意该公司报送的《秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）电厂送出工程环境影响报告书》结论。该工程澉浦段环评线路原从嘉兴市海盐县澉浦镇保山村郁家埭、北王祥里北侧走线。2011年7月15日，海盐县人民政府向浙江省电力公司超高压建设分公司出具盐政函（2011）94号《关于要求优化方介（家）山50万伏出线澉浦段路径的函》，要求对澉浦段线路进行适当优化，优化后的路线从澉浦镇保山村郁家埭南侧、北王祥里南侧和西侧走线。2013年2月5日，嘉兴电力局委托华东电力设计院对澉浦段路线开展补充环境影响评价工作。2013年6月，华东电力设计院编制了《秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）电厂送出工程澉浦段线路环境影响补充报告》，总体评价认为：澉浦镇保山村段线路路径优化后符合国家产业政策，也满足地区城镇发展规划要求，线路路径选择合理，对地区经济发展起到积极的促进作用，工程的建设在采取有效的预防和减缓措施后，最低线高控制在19m以上，可以满足国家相关环保标准要求，公众对工程建设基本支持，从环保角度看，澉浦镇保山村段线路路径优化后的建设是可行的。同年7月8日，海盐县环境保护局对该《环境影响补充报告》出具初审意见。同年7月24日，嘉兴电力局将该《环境影响补充报告》上报浙江省环境保护厅审批。同年7月31日，浙江省环境保护厅对该申请许可事项予以受理。同年8月5日至8月19日，浙江省环境保护厅将《环境影响补充报告》在其门户网站上进行公示，并告知社会公众可以在公示期间提出有关意见和建议，有关利害关系人依法享有要求听证的权利。同年9月23日，浙江省环境保护厅作出《关于秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）电厂送出工程澉浦段线路环境影响补充报告的批复》（浙环辐（2013）20号），批准上述《环境影响补充报告》，同时要求建设单位根据工程电力设计规范，500kv输电线路边导线垂直地面投影线外侧水平间距5m内的居住房屋按拆迁安置考虑，项目投运前应予以拆迁，项目竣工后，必须按规定程序申请环境保护竣工验收，验收合格后，项目方可投入正式运行。同日，浙江省环境保护厅将上述审批结果在其门户网站上进行公示。2014年1月15日，郁召法等六人向浙江省人民政府申请行政复议，请求撤销浙江省环境保护厅作出的浙环辐（2013）20号《关于秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）电厂送出工程澉浦段线路环境影响补充报告的批复》。经延期后，浙江省人民政府于2014年4月15日作出浙政复（2014）36号《驳回行政复议申请决定书》认为：根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二条规定，环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。《环境影响补充报告》是针对涉案建设项目建成后环境影响所进行的分析、预测和评估，并就此提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。浙江省环境保护厅对《环境影响补充报告》进行审批，审查的是涉案建设项目实施后可能造成的环境影响。按照国家电力行业标准，郁召法等六人的房屋将在涉案建设项目投运前被拆迁。因此，其与浙江省环境保护厅批复意见无法律上的利害关系，其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回郁召法等六人的行政复议申请。郁召法等6人不服，遂提起本案诉讼。另查明，庭审中郁召法等6人自认已造好的涉案送电线路从其房屋顶上穿过。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……。《中华人民共和国环境影响评价法》第二条规定，本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。第十六条规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。本案中，因秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）电厂送出工程（500kv）澉浦段线路优化的需要，嘉兴电力局委托华东电力设计院编制了《秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）电厂送出工程澉浦段线路环境影响补充报告》，浙江省环境保护厅作出《关于秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）电厂送出工程澉浦段线路环境影响补充报告的批复》（浙环辐（2013）20号），批准上述《环境影响补充报告》。该《环境影响补充报告》的内容系对秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）电厂送出工程澉浦段线路优化后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施等，而郁召法等六人所居住的房屋均被涉案送电线路从上方跨越。根据中华人民共和国电力行业标准《110～500kv架空送电线路设计技术规程》（dl／t5092-1999p）16.0.4及其《条文说明》16.0.5的规定，500kv送电线路不应跨越长期住人的建筑物，边相导线地面投影外5m以内不允许有经常住人的建筑物。故郁召法等六人并不属于涉案项目工程实施后可能造成环境影响的环境保护目标，即不属于《秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）电厂送出工程澉浦段线路环境影响补充报告》的环境影响评价对象。因此，郁召法等六人与浙江省环境保护厅作出的浙环辐（2013）20号《关于秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）电厂送出工程澉浦段线路环境影响补充报告的批复》并不存在法律上的利害关系，其针对该环评批复提出的行政复议申请不符合上述行政复议受理条件，浙江省人民政府据此决定驳回其行政复议申请，并无不当。原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告郁召法等六人的诉讼请求。
郁召法等6人上诉称：一、被上诉人并未提供证据证明上诉人的房屋位于中华人民共和国电力行业标准中所述的边相导线地面投影外5m以内不允许有经常住人的建筑物范围，原审判决认定事实不清。二、上诉人与涉案的《批复》具备法律上的利害关系，一审判决适用法律错误。《中华人民共和国环境影响评价法》第二条规定，环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。首先，涉案的秦山核电厂扩建项目电厂送出工程已经施工完毕并投入使用，但上诉人并未实际搬迁。其次，被上诉人并未依法提供上诉人房屋位于所谓的边相导线地面投影外5m范围或位于拆迁范围的相关证据。再者，即便按照一审判决的观点，上诉人房屋位于边相导线地面投影外5m以内需要搬迁，那么，上诉人搬迁后需要安置在什么位置？如果安置在边相导线地面投影外5m以外，涉案的《批复》是否对上诉人造成影响，上诉人是否应当成为环境影响的环境保护目标。三、上诉人申请复议《批复》符合《行政复议法》及《实施条例》关于行政复议申请的规定。上诉人与涉案的《批复》具备法律上的利害关系，上诉人申请复议《批复》符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，一审判决适用法律错误。请求依法撤销原审判决和被诉行政复议决定，判决被上诉人依法受理上诉人复议申请并撤销浙江省环境保护厅所作被申请复议事项。
浙江省人民政府答辩称：一、驳回行政复议申请决定，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。上诉人就被申请复议事项申请行政复议。经审理查明，500kv秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）电厂送出工程澉浦段线路原途径嘉兴市海盐县澉浦镇保山村郁家埭、北王祥里北侧走线。2011年7月15日，海盐县人民政府向浙江省电力公司超高压建设分公司致函，要求对澉浦段线路进行适当优化，优化后的线路从澉浦镇保山村郁家埭南侧、北王祥里南侧和西侧走线。由于澉浦段线路路径发生变化，该工程建设单位嘉兴电力局于2013年2月5日委托具有建设项目环境影响评价甲级资质的中国，电力工程顾问集团华东电力设计院（以下简称华东电力设计院）对澉浦段线路开展补充环境影响评价工作。2013年2月7日，华东电力设计院在《浙江日报》上对澉浦段线路的环境影响评价信息进行公示。同年3月20日，华东电力设计院在保山村对澉浦段线路进行环境影响评价公示。华东电力设计院在项目环评阶段，向澉浦段线路环境影响评价范围内的沿线村庄居民代表和村委会发放问卷进行专项调查，征求公众意见。2013年6月，华东电力设计院编制了《秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）电厂送出工程澉浦段线路环境影响补充报告》（下称《环境影响补充报告》），总体评价认为，澉浦段线路路径优化后符合国家产业政策，也满足地区城镇发展规划要求，线路路径选择合理，对地区经济发展起到积极的促进作用，工程的建设在采取有效的预防和减缓措施后，最低线高控制在19m以上，可以满足国家相关环保标准要求，公众对工程建设基本支持，从环保角度来看，澉浦段线路路径优化后的建设是可行的。同年7月8日，海盐县环境保护局对该《环境影响补充报告》出具预审意见。同年7月24日，嘉兴电力局将《环境影响补充报告》上报省环保厅审批。同年7月31日，省环保厅对该申请许可事项予以受理。同年8月5日至8月19日，省环保厅将《环境影响补充报告》在其门户网站上进行公示，并告知社会公众可以在公示期间提出有关意见和建议，有关利害关系人依法享有要求听证的权利。同年9月23日，省环保厅作出浙环辐（2013）20号《关于泰山核电厂扩建项目（方家山核电工程）电厂送出工程澉浦段线路环境影响补充报告的批复》，批准上述《环境影响补充报告》，同时要求建设单位根据工程电力设计规范，500kv输电线路边导线垂直地面投影线外侧水平间距5m内的居住房屋按拆迁安置考虑，项目投运前应予以拆迁，项目竣工后，必须按规定程序申请环境保护竣工验收，验收合格后，项目方可投入正式运行。同日，省环保厅将上述审批结果在其门户网站上进行公示。同时查明，上诉人属于受涉案建设项目影响的拆迁户，曾因不服省环保厅于2010年7月28日作出的浙环辐（2010）29号《关于秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）电厂送出工程环境影响报告书审批意见的函》，向申请行政复议。答辩人审查认为，上诉人与上述审批意见无法律上的利害关系，于2012年9月10日作出浙政复（2012）141号《驳回行政复议申请决定书》。上诉人不服提起行政诉讼，被生效的浙江省高级人民法院（2013）浙行终字第42号行政判决驳回上诉，维持原判。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二条规定，环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。《环境影响补充报告》是针对涉案建设项目建成后环境影响所进行的分析、预测和评估，并就此提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。省环保厅对《环境影响补充报告》进行审批，审查的是涉案建设项目实施后可能造成的环境影响。按照国家电力行业标准，上诉人的房屋将在涉案建设项目投运前被拆迁。因此，上诉人的房屋不是涉案建设项目实施后可能造成的环境影响的对象，不属于该建设项目环境影响评价的对象。上诉人与省环保厅批复意见无法律上的利害关系，其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，驳回上诉人的行政复议申请，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。二、驳回行政复议申请决定程序合法。2014年1月16日收到上诉人的行政复议申请，后依法延长行政复议期限30日。同年4月15日，作出浙政复（2014）36号《驳回行政复议申请决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。三、原审判决正确，上诉人的上诉理由不能成立。综上，请依法驳回上诉，维持原判。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人所作《驳回行政复议申请决定书》是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的基本案件事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人郁召法等6人不服被上诉人浙江省人民政府被诉驳回行政复议申请决定提起的诉讼。在该被诉行政行为中，被上诉人认为浙江省环境保护厅所作浙环辐（2013）20号《关于秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）电厂送出工程澉浦段线路环境影响补充报告的批复》事项，是对涉案电力线路优化走向和建设项目实施后可能造成的环境影响审批。按照国家电力行业标准，上诉人的房屋将在涉案建设项目投产运行前即被拆迁。因此，上诉人与该被申请复议事项无法律上的利害关系，并据此作出被诉行政复议决定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人申请行政复议，应当与具体行政行为有利害关系。《中华人民共和国环境影响评价法》第二条规定，环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。《中华人民共和国环境保护法》第十三条规定，环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设设计任务书。《中华人民共和国电力行业标准》（110～500kv架空送电线路设计技术规程）（dl／t5092-1999p）16.0.4及其《条文说明》16.0.5规定，500kv送电线路不应跨越长期住人的建筑物，边相导线地面投影外5m以内不允许有经常住人的建筑物。本案中，上诉人房屋均位于涉案500kv输电线路边导线垂直地面投影线外侧水平间距5m范围之内，对此双方当事人均无异议。二审庭审时上诉人亦承认就受涉案电力线路影响而导致其房屋拆迁相关事宜尚在协商处理中，因此，上诉人属于受涉案架空送电线路影响的拆迁户事实可以认定。由于被申请复议的浙环辐（2013）20号批复，仅系针对秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）电厂送出工程澉浦段优化线路的审批，其他诸如对环境影响的分析、预测、评估，以及相应的预防或减轻不良环境影响对策、措施等仍应按浙环辐（2010）29号《关于秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）电厂送出工程环境影响报告书审批意见的函》要求进行，而上诉人的房屋亦均位于该工程环境影响报告的范围之内，按照国家电力行业标准将在工程投入使用之前被拆迁安置，故上诉人与行政复议被申请人浙江省环境保护厅所作浙环辐（2013）20号批复之间，并不存在法律上的利害关系。浙江省人民政府据此驳回上诉人的行政复议申请，具备事实和法律依据。至于是否存在上诉人所述涉案工程尚未验收合格即已投入运行的事实，并不属于本案审查范围，上诉人可以通过其他途径申请解决。综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人郁召法等6人共同负担。
本判决为终审判决。

审　判　长　　惠　忆

审　判　员　　唐维琳

代理审判员　　万成兆

二〇一五年三月二十三日

书　记　员　　陈欧飞